各地執(zhí)行不統(tǒng)一 收容教育制度何時(shí)被“收容教育”？

　　　與《立法法》規(guī)定有沖突，各地執(zhí)行并不統(tǒng)一知名演員黃海波因嫖娼被處以收容教育，事件不僅使當(dāng)事者深陷道德審判的漩渦，也激起一輪法治建設(shè)的思考——收容教育制度有著怎樣的法律地位？

　　今年“23歲”的收容教育制度，有兩個(gè)“哥哥”——收容遣送和勞動(dòng)教養(yǎng)制度，兩者已先后成為歷史。半年前，農(nóng)工民主黨中央社會(huì)和法制工作委員會(huì)主任、廣州市政協(xié)副主席、廣州中院副院長(zhǎng)余明永在一次新聞發(fā)布會(huì)上，預(yù)言收容教育制度遲早也要壽終正寢。如今他表示，黃海波事件再次向社會(huì)提供重新審視這一制度的契機(jī)。

　　羊城晚報(bào)記者 董柳

　　權(quán)力應(yīng)該從哪里來(lái)

　　收容教育制度及其相關(guān)規(guī)定有沒(méi)有法律依據(jù)、是否與其他法律相沖突？黃海波事件后，這個(gè)問(wèn)題是最核心的焦點(diǎn)。

　　勞動(dòng)教養(yǎng)制度去年年底被廢止后，收容教育制度的“厄運(yùn)”也逐漸顯現(xiàn)。今年3月的全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)人大代表朱列玉及全國(guó)政協(xié)委員朱征夫，分別提交議案、提案，建議廢止收容教育制度及相關(guān)法律。

　　5月4日，一封108人聯(lián)名的建議信被寄往全國(guó)人大常委會(huì)，提出同樣的建議。聯(lián)名者中包括全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室原副主任郭道暉、北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆等。5月底6月初，隨著演員黃海波被收容教育，新一輪的討論開(kāi)始了。最大的質(zhì)疑莫過(guò)于收容教育制度“準(zhǔn)生證”的合法性。

　　1993年9月4日，國(guó)務(wù)院依據(jù)1991年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，出臺(tái)了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。該辦法規(guī)定，“對(duì)賣淫、嫖娼人員，除依照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第66條的規(guī)定處罰外，對(duì)尚不夠?qū)嵭袆趧?dòng)教養(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育”，期限是六個(gè)月至兩年，主要是對(duì)賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育，組織參加生產(chǎn)勞動(dòng)，進(jìn)行性病檢查及治療。

　　張千帆對(duì)羊城晚報(bào)記者說(shuō)，收容教育制度沒(méi)有來(lái)自全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)的立法依據(jù)。根據(jù)《立法法》第八條與第九條，限制公民人身自由的規(guī)定必須具備全國(guó)人大或常委會(huì)的立法授權(quán)，而且不得先行授權(quán)國(guó)務(wù)院制定。在程序上，收容教育和2003年廢除的收容遣送及去年廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)制度一樣，不具備法律依據(jù)。在實(shí)體上，憲法第37條賦予公民人身自由，除非涉嫌犯罪并經(jīng)檢察院批捕，否則不得限制。目前唯一的例外是《行政處罰法》規(guī)定的行政拘留，但期限最長(zhǎng)15天。而收容教育最高可限制人身自由長(zhǎng)達(dá)兩年。

　　但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)決定對(duì)黃海波收容教育有法律依據(jù)。余明永也持這一觀點(diǎn)，因?yàn)?ldquo;收容教育畢竟有全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定”。不過(guò)他同時(shí)表示，無(wú)論如何，在《立法法》實(shí)施后，“還是存在問(wèn)題”。因?yàn)椤读⒎ǚā访鞔_了對(duì)人身自由的限制，必須經(jīng)全國(guó)人大立法，也就是“通過(guò)嚴(yán)格立法程序產(chǎn)生的法律”。

　　今年2月的廣州“兩會(huì)”期間，余明永提交了一份建議廣州率先廢止收容教育的提案。近期，廣州市公安局回復(fù)他說(shuō)，還不能暫停，因?yàn)榉捎幸?guī)定。余明永當(dāng)場(chǎng)表示了對(duì)回復(fù)的不滿：“這個(gè)是授權(quán)性法律，它授權(quán)公安機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)收容教育維護(hù)社會(huì)治安，但作為權(quán)利人，公安機(jī)關(guān)可以不用這個(gè)手段，這并不違法。”

　　各地執(zhí)行并不統(tǒng)一

　　公安機(jī)關(guān)對(duì)收容教育的自由裁量權(quán)很大，是六個(gè)月還是兩年，公安機(jī)關(guān)說(shuō)了算，不需要經(jīng)過(guò)審判程序。在已經(jīng)作出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)的19個(gè)省級(jí)公安廳中，3個(gè)明確表示其行政區(qū)域內(nèi)目前已經(jīng)沒(méi)有收容教育這一處罰手段。

　　顯而易見(jiàn)，收容教育這一嚴(yán)苛的處罰手段是通過(guò)行政程序而不是司法程序確立的。“沒(méi)有司法程序，容易造成錯(cuò)案冤案，而沒(méi)有任何有效的救濟(jì)和糾正手段。”張千帆說(shuō)。

　　在這種行政程序中，公安機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)頗受爭(zhēng)議。首先是對(duì)于收容教育具體時(shí)間的規(guī)定。余明永分析，收容教育的時(shí)間是六個(gè)月至兩年，而具體執(zhí)行多久，完全由公安機(jī)關(guān)說(shuō)了算，“不需要經(jīng)過(guò)審判程序，自由裁量權(quán)太大”。從這個(gè)角度看，余明永認(rèn)為隨著法治社會(huì)建設(shè)的不斷完善，收容教育最終要走向廢止。

　　另外，什么樣的程度才“夠格”被收容教育，也遭遇實(shí)踐困擾。2011年12月，廣東男子潘某在廣州嫖娼被抓獲，被行政拘留15天后，公安機(jī)關(guān)決定對(duì)其收容教育6個(gè)月。潘某將公安機(jī)關(guān)告上法庭，一審敗訴后，廣州中院二審認(rèn)為，沒(méi)有證據(jù)證明潘某存在多次嫖娼的“惡習(xí)”，與收容教育相關(guān)規(guī)定不符，并作出改判。

　　該案法官汪毅為此還專門翻過(guò)《辭?！?。她認(rèn)為，根據(jù)相關(guān)法規(guī)，公安機(jī)關(guān)可以會(huì)同有關(guān)部門對(duì)賣淫嫖娼者強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動(dòng)，使之改掉惡習(xí)。但首先要認(rèn)定的是“惡習(xí)”，這個(gè)詞法規(guī)并沒(méi)有具體界定，而《辭海》的解釋是“不良的習(xí)慣”。嫖娼一次，不能稱之為“習(xí)慣”。

　　事實(shí)上，全國(guó)各地對(duì)待收容教育的態(tài)度也不盡相同。

　　今年4月4日，婦女權(quán)利工作者趙思樂(lè)向全國(guó)省級(jí)行政區(qū)的政府和公安部門以及國(guó)家有關(guān)部門，寄出了信息公開(kāi)申請(qǐng)，以期了解收容教育情況。趙思樂(lè)告訴羊城晚報(bào)記者，至今共19個(gè)省級(jí)公安廳作出答復(fù)，其中3個(gè)表示其行政區(qū)域內(nèi)目前已經(jīng)沒(méi)有使用收容教育這一處罰手段，包括江西、安徽和西藏自治區(qū)。江西省公安廳稱，2006年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《治安管理處罰法》中沒(méi)有收容教育，此后江西就沒(méi)有對(duì)賣淫嫖娼人員實(shí)施收容教育；安徽省公安廳回復(fù)，2005年以來(lái)，該省原有的17家收容教育所因“不具備收容條件”而被關(guān)閉，至今沒(méi)重啟；西藏自治區(qū)公安廳回復(fù)說(shuō)，全區(qū)及各地市都沒(méi)有設(shè)置過(guò)收容教育所。 編輯：健龍

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　　收容教育了誰(shuí)？

　　一名法學(xué)教授表示，收容教育制度在實(shí)施過(guò)程中蛻化變質(zhì)，大量實(shí)例顯示，一些人被收容教育后，輕則丟掉工作，重則加入到犯罪“預(yù)備隊(duì)”，獲釋后往往成為搶劫、盜竊等案件的被告人。

　　多位法學(xué)專家表示，收容教育制度是我國(guó)在特定時(shí)期的產(chǎn)物，歷史上或許曾發(fā)揮過(guò)一定作用，但目前已不合時(shí)宜。張千帆認(rèn)為，收容教育相當(dāng)于針對(duì)特定對(duì)象的勞動(dòng)教養(yǎng)，最初的目的是教育改造，這一初衷是否實(shí)現(xiàn)不得而知，但如今已明顯違背法治精神。

　　在張千帆看來(lái)，收容教育制度本身或在執(zhí)行過(guò)程中的種種不人道，侵犯了被收容者的基本權(quán)利和尊嚴(yán)。這一制度在操作過(guò)程中蛻化變質(zhì)，成為既得利益者通過(guò)綁架人身、搜刮錢財(cái)?shù)墓ぞ摺６@些，使它飽受非議。

　　廣州冼村人冼耀均至今難忘曾被收容教育的經(jīng)歷。2011年12月26日零時(shí)30分許，冼耀均被帶到拘留所，警方依據(jù)一名賣淫女的供述以及冼耀均41天前與該女子的通話記錄，認(rèn)定冼耀均有嫖娼行為。在被行政拘留15天后，警方?jīng)Q定對(duì)他收容教育22個(gè)月。而冼耀均認(rèn)為，自己的遭遇與村里的拆遷問(wèn)題有關(guān)。公安機(jī)關(guān)則表示，冼耀均在接受調(diào)查時(shí)，先是拒不供認(rèn)違法事實(shí)，后又承認(rèn)嫖娼行為。

　　“認(rèn)定我嫖娼，為何不在第一時(shí)間抓捕，而是隔了41天？”冼耀均至今不服。他說(shuō)，警方無(wú)法出示相關(guān)證物，收容教育的決定沒(méi)有依據(jù)，也不合法。另外，警方上門抓人，還將其妻小帶到拘留所，為了家人的安寧，他被迫承認(rèn)嫖娼。

　　“后來(lái)經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)，法官去做工作，調(diào)解結(jié)案后，人被提前放了。”余明永介紹該案案情時(shí)說(shuō)，公安“倒查”一個(gè)月前的嫖娼行為，而非現(xiàn)場(chǎng)抓獲嫖娼者，這樣的案件比較少見(jiàn)。

　　在四處都是斷壁殘?jiān)?，電線密如蛛網(wǎng)的破舊冼村里，記者見(jiàn)到了冼耀均。46歲的他穿著T恤，頭上夾雜著白發(fā)。他以親身經(jīng)歷告訴記者，有些被收容教育者在花錢后，就能提前出去。

　　2013年，浙江省德清縣發(fā)生多起搶劫、盜竊刑事案件，案件偵破后發(fā)現(xiàn)，嫌疑人許文明有過(guò)被收容教育的經(jīng)歷：2010年4月15日，他因嫖娼被收容教育1年6個(gè)月。

　　命運(yùn)的十字路口？

　　重慶市公安局在有關(guān)申請(qǐng)收容教育信息公開(kāi)的答復(fù)中說(shuō)，“目前，國(guó)家相關(guān)部門對(duì)該辦法的存廢或修訂等問(wèn)題正在進(jìn)行調(diào)研論證”。

　　事情正在起變化。在趙思樂(lè)向全國(guó)寄出的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)中，來(lái)自重慶市公安局的回復(fù)，令她有些欣喜。

　　“在重慶市，在六個(gè)月到二年之間，決定被收容教育人員的具體收容教育期限的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是什么？”她在政府信息公開(kāi)申請(qǐng)書(shū)中這樣發(fā)問(wèn)。

　　重慶市公安局在告知書(shū)中答復(fù)：《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》至今未廢止，但該辦法對(duì)決定被收容教育人員具體收容教育期限的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)未作規(guī)定，“目前，國(guó)家相關(guān)部門對(duì)該辦法的存廢或修訂等問(wèn)題正在進(jìn)行調(diào)研論證”。

　　余明永認(rèn)為，一旦廢除收容教育制度后，對(duì)于賣淫嫖娼違法現(xiàn)象，可以由《治安管理處罰法》調(diào)處，構(gòu)成犯罪的，可以依照《刑法》相關(guān)罪名制裁。“對(duì)于不構(gòu)成刑事犯罪的賣淫嫖娼行為，拘留和罰款，已經(jīng)可以達(dá)到社會(huì)治理的效果。”

　　然而，收容教育制度畢竟“貴為”一項(xiàng)授權(quán)性立法，余明永坦承：過(guò)去我國(guó)的行政立法普遍存在授權(quán)性立法，行政機(jī)關(guān)往往在立法時(shí)盡量使自己的權(quán)力少受限制、制約和監(jiān)督。國(guó)外也有授權(quán)性立法，但同時(shí)也有防止和制裁權(quán)力濫用的規(guī)定。而我國(guó)的授權(quán)性立法中很難找到不行使權(quán)力的限制條件，這容易導(dǎo)致權(quán)力被濫用?？吹近S海波事件后社會(huì)對(duì)收容教育制度的討論與態(tài)度后，余明永切實(shí)地感受到了全社會(huì)的法治意識(shí)在進(jìn)步。編輯：健龍

　?。ㄔ瓨?biāo)題：各地執(zhí)行不統(tǒng)一 收容教育制度何時(shí)被“收容教育”?