新型戶籍制度“新”在哪里

　　通過推進戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享

　　法治周末記者 陳 磊

　　法治周末實習生 張晶鑫

　　8月3日上午，天氣悶熱，北京市朝陽區(qū)一家農(nóng)貿(mào)市場里，老徐站在自己的菜攤前，一邊給菜攤上菜，一邊擦著臉上的汗珠。同鄉(xiāng)都喊他“老徐”，但他實際年齡并不大，40多歲，只是面相顯老。

　　老徐的大兒子今年考上了天津市一所高校，老徐打算跟著兒子一起到天津去生活。但這意味著，他們將要在新的城市從頭開始。

　　值得期待的是，7月30日，《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下簡稱《意見》)公布，改革目標是，到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　首次提出“新型戶籍制度”

　　老徐的家在河北省淶源縣農(nóng)村，年輕時跟著同鄉(xiāng)到北京謀生，沒有學歷，沒有技能，最終選擇賣菜這個行當。一轉(zhuǎn)眼，老徐先后有了兩個孩子。

　　老徐在北京生活20年，并沒有落戶北京的想法，“北京房價這么高，一平方米好幾萬(元)，沒指望，老了還是要回到老家”。一年前，他把這些年掙的錢拿出來，在自家的宅基地上蓋了一座四合院。

　　相比老徐，楊森期待能在北京落戶。

　　楊森是北京市東城區(qū)一家科技公司的工程師，早年畢業(yè)于一所位于東北的國家重點高校，已經(jīng)在北京工作了10年，去年在北京市昌平區(qū)使用住房公積金貸款買了一套商品房，每平方米接近兩萬元。

　　除了擁有住房公積金，楊森參加了北京的社會保險。根據(jù)社會保險法律和政策，勞動者在北京就業(yè)，不論是否有北京戶籍，單位都有義務為其辦理參保手續(xù)。

　　楊森還有一個三歲半的女兒，女兒未來的上學問題讓他開始關(guān)注國家戶籍政策走向。

　　楊森發(fā)現(xiàn)，今年以來，戶籍改革開始實質(zhì)推進。

　　6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組舉行第三次會議，審議了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，戶籍制度改革方案首次面世。6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了上述戶籍改革方案。7月30日，《意見》向社會公布。

　　楊森注意到，《意見》中明確指出戶籍制度改革的目標是建立“新型戶籍制度”。

　　《意見》公布當天，國務院新聞辦公室就此舉行的新聞發(fā)布會上，公安部副部長黃明對“新型戶籍制度”的內(nèi)涵進行了闡釋。

　　黃明指出，通過推進戶籍制度改革，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度，建成國家人口基礎信息庫，實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)的信息整合和共享。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學勞動與社會保障系主任李長安(博客,微博)教授告訴法治周末記者，其中，最大的亮點是統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度。

　　黃明表示，《意見》明確，戶籍改革要兼顧大中小城市和建制鎮(zhèn)，東中西部地區(qū)不同的實際，根據(jù)人口的規(guī)模和各地綜合承載能力的不同情況，實行差別化的落戶政策—全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。有序放開中等城市落戶限制。合理確定大城市落戶條件。嚴格控制特大城市人口規(guī)模，建立完善積分落戶制度。

　　戶籍改革二十年

　　老徐到北京謀生時，戶籍改革已經(jīng)開始。

　　1984年10月，國務院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進集鎮(zhèn)落戶。

　　對外經(jīng)貿(mào)大學教授李長安告訴法治周末記者，改革開放以后，我國的戶籍制度改革就開始了，上述政策正是改革措施之一，以解決大量農(nóng)民進城務工的住宿吃飯問題。

　　李長安表示，改革逐步降低了農(nóng)民進城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動。

　　1997年6月，國務院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　次年，戶籍制度進一步松動。國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定包括實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策、放寬解決夫妻分居問題的戶口政策、投靠子女的老人可以在城市落戶等。

　　2001年3月，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進。

　　李長安介紹說，在這種改革趨勢中，進入新世紀以來，小城鎮(zhèn)戶籍基本放開了。

　　但這些政策離生活在北京的老徐很遠，他不符合任何可以將戶籍遷到北京的政策。身為外地人，他只能羨慕有北京戶口的人—養(yǎng)老、看病有社保，子女不愁沒學上，掙錢少還能住上保障房。

　　2005年，楊森到北京發(fā)展。當年10月，公安部提出，戶籍改革將以具有合法固定住所作為落戶的基本條件。

　　到了2011年，中央層面開始明確分類戶口遷移政策。當年2月，國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》。

　　通知中提出，要分類明確戶口遷移政策，放寬縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)和其他建制鎮(zhèn)、設區(qū)的市等地落戶限制的同時，繼續(xù)合理控制直轄市、副省級市和其他大城市人口規(guī)模，逐步實行暫住人口居住證制度。

　　李長安向法治周末記者表示，近幾年的戶籍政策走向，主要是讓符合進城的農(nóng)民變成居民，讓他們定居下來。

　　北京市人大代表、北京大學社會學系教授陸杰華告訴法治周末記者，從實際效果來看，改革開放以來的戶籍改革產(chǎn)生的效果“并不是很明顯”，戶籍制度改革亟需頂層設計。

　　去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》中提出，創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。

　　陸杰華向法治周末記者表示，正是十八屆三中全會勾畫出了戶籍改革的方向。

　　這也讓楊森對戶籍制度改革有了更多期盼。

　　陸杰華認為，此次公之于眾的《意見》，是對十八屆三中全會確定的戶籍改革方向的頂層設計操作化，指明了改革的具體路徑，包括給出了時間表和路線圖，力度“前所未有”。

　　改革還需要有法律依托

　　我國現(xiàn)行戶口登記制度的法律依據(jù)是1958年公布的《中華人民共和國戶口登記條例》，由全國人大常委會通過。

　　根據(jù)該條例的規(guī)定，戶籍管理的內(nèi)容主要是依法確認公民身份、親屬關(guān)系和法定住址，管理手段包括戶口登記、調(diào)查、統(tǒng)計、身份證件管理，管理目的是證明公民身份、維護社會秩序。

　　中國行政法學研究會會長馬懷德曾在接受媒體訪談時表示，戶籍制度建立后一直被逐步強化，人們的衣食住行、生老病死都跟戶籍制度密不可分。戶口登記條例和后來的部門規(guī)章和紅頭文件強化了戶籍制度，形成了堅固的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　陸杰華向法治周末記者表示，隨后幾十年間，諸多經(jīng)濟和社會福利功能逐漸被附加上去并被固化，“其實戶口本身沒有那么多內(nèi)涵”。

　　2013年12月，黃明總結(jié)改革開放以來的戶籍制度改革時表示，“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤”。

　　李長安告訴法治周末記者，由此導致的結(jié)果是，戶籍制度改革緩慢，剝離每一項功能背后都牽扯諸多問題，此外，城市化進程中出現(xiàn)的諸如“大城市病”等問題，又把某些功能與戶籍制度相聯(lián)系，使戶籍改革出現(xiàn)反復。

　　2012年，北京市社科院研究員萬川在《北京社會科學》上撰文稱，三十多年來，以地方政府名義推出的戶籍制度改革幾乎無一成功，其根本原因在于，這些改革的目標指向往往不是戶籍制度本身，而是與戶籍制度掛鉤的眾多社會經(jīng)濟制度。

　　萬川表示，戶籍制度只是一項國家行政管理制度，其基本功能只是通過戶口登記確認公民身份，并不具有直接分配社會公共資源的功能。許多地區(qū)和部門將戶籍制度作為公民獲得平等權(quán)利的前置性條件，已經(jīng)偏離了戶籍制度應有的功能定位。

　　馬懷德認為，現(xiàn)在改革戶籍制度的目的，并不是廢除戶籍制度，所以，推進改革還需要有法律依托。比較現(xiàn)實可行的辦法之一是，加快修改戶口登記條例，將其上升為“戶口登記法”。

　　陸杰華認為，確保戶籍制度改革目標的實現(xiàn)，最重要的還是制定相關(guān)戶籍法，通過立法協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。

　　陸杰華表示，戶籍法雖然沒有進入立法機關(guān)的立法規(guī)劃，但與戶籍法密切相關(guān)的居住證管理辦法正在制定中，“所以從破冰之舉來說，居住證管理辦法應是戶籍立法實踐的第一步”。

　　而且，早在2007年10月，全國人大內(nèi)司委就建議戶籍法列入十一屆全國人大常委會的立法計劃。此后歷年間，一直有全國人大代表或全國政協(xié)委員呼吁戶籍立法。

　　今年的全國兩會上，全國政協(xié)委員、環(huán)境保護部副部長吳曉青提出，新型城鎮(zhèn)化應該統(tǒng)籌推進戶籍制度改革，適時出臺戶籍法。

　　李長安表示，戶籍立法過程一波三折，是因為遇到了很多問題，可能的主要問題是，怎么還原戶籍制度本身的人口管理職能以及其他附著問題如何解決。

　　李長安認為，戶籍法“牽一發(fā)而動全身”，還需要修訂相關(guān)社會領(lǐng)域法律法規(guī)與之配套。比如教育與戶籍脫離后，相應的教育法律法規(guī)必須進行修訂；社會保險與戶籍脫離后，社會保險法、勞動法等法律法規(guī)也必須進行修訂；等等。

　　萬川觀察到的事實是，與戶籍制度掛鉤的勞動就業(yè)、教育、社會保障等社會經(jīng)濟制度，可以不依賴于戶籍制度而獨立存在。因此，應該恢復戶籍制度本來面目。