保護(hù)沿海灘涂走可持續(xù)發(fā)展道路

　　全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會

　　■編者按：

　　我國是海洋大國，大陸岸線長達(dá)18000多公里，沿海灘涂約有3.8萬平方公里。近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，用海用地總量需求增長迅速，而灘涂實(shí)際利用效率不高，灘涂濕地大量喪失，灘涂原有生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，沿海灘涂承載能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。

　　今年4月下旬，全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會組成調(diào)研組，由李成玉副主任帶隊(duì)，赴河北省滄州市渤海新區(qū)、唐山市曹妃甸區(qū)、秦皇島市北戴河區(qū)和港口、遼寧省葫蘆島市和營口市鲅魚圈區(qū)等地進(jìn)行了深入的實(shí)地調(diào)研，深入研究了沿海灘涂資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀、規(guī)劃實(shí)施情況以及存在的問題，并多次召開座談會，聽取各方面意見，形成了《關(guān)于沿海灘涂開發(fā)發(fā)展道路與保護(hù)情況的調(diào)研報(bào)告》。

　　近幾年，河北、遼寧等沿海省市黨委、政府高度重視灘涂生態(tài)保護(hù)，科學(xué)開發(fā)灘涂資源。為加強(qiáng)管理，河北省設(shè)立了渤海新區(qū)管委會，秦皇島積極推進(jìn)北戴河、南戴河生態(tài)環(huán)境綜合整治工程，取得顯著成效。遼寧實(shí)施沿海地區(qū)開發(fā)建設(shè)環(huán)評先行政策。但是，由于我國粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和沿海省市工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與城市建設(shè)，沿海灘涂資源受到不同程度的破壞。

　　聚焦問題

　　粗放利用濕地縮減生態(tài)退化

　　圍填海規(guī)模增長過快，超出了承載能力。沿海各地將圍填海作為緩解沿海地區(qū)土地供需矛盾、拓展發(fā)展空間的重要途徑。從建國初期到上世紀(jì)末，我國沿海地區(qū)圍填海造地總面積約12000平方公里，主要為農(nóng)業(yè)用地。新世紀(jì)以來，圍填海主要用于港口碼頭、電廠和臨港工業(yè)等。以環(huán)渤海地區(qū)為例，圍填海面積2000—2010年共約1573平方公里，其中1147.4平方公里為2005年以后新增面積，占全國同期圍填海新增面積的52.6%。渤海自然岸線由2000年的約921公里，減少到2010年的約682公里，共減少239公里，占渤海自然岸線的26%，是自然岸線減少最多的沿海地區(qū)。

　　沿海灘涂資源利用效率低，可持續(xù)開發(fā)利用面臨重大挑戰(zhàn)。我國是海洋資源利用大國但還不是強(qiáng)國，開發(fā)過度與利用不足并存。絕大部分的海洋開發(fā)活動集中在海岸灘涂和近海，遠(yuǎn)海開發(fā)利用不足。例如臨港工業(yè)區(qū)是海洋經(jīng)濟(jì)主要活動區(qū)，主要發(fā)展以裝備制造、海洋交通運(yùn)輸、石油化工、鋼鐵等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局。由于缺乏全局性統(tǒng)籌規(guī)劃，各地立足于自身資源競相開發(fā)，從渤海灣到北部灣，大型石油化工、港口碼頭項(xiàng)目爭相上馬，臨港工業(yè)園遍地開花，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)同構(gòu)嚴(yán)重，產(chǎn)能過剩，布局分散。

　　近海和海岸灘涂濕地面積加速減少。沿海灘涂濕地?fù)碛胸S富的生物多樣性，有多種棲息動物資源，是重要的鳥類遷徙“中轉(zhuǎn)補(bǔ)給站”和越冬、繁殖地。根據(jù)國家林業(yè)局第二次全國濕地資源調(diào)查（2009—2013年）結(jié)果，我國近海與海岸濕地面積約5.8萬平方公里，占全國濕地總面積的10.85%，但與2003年第一次調(diào)查相比，減少了約1.36萬平方公里，減少率約為23%，遠(yuǎn)高于全國平均減少8.8%的水平。而納入保護(hù)體系的僅約1.4萬平方公里，保護(hù)率為24%，遠(yuǎn)低于全國43.5%的平均保護(hù)率。大規(guī)模的圍填海工程使環(huán)渤海成為我國濱海濕地和自然岸線喪失最嚴(yán)重的區(qū)域。自1980年以來，渤海灣損失的灘涂達(dá)530平方公里，占渤海灣灘涂總量的59%。

　　沿海灘涂生態(tài)系統(tǒng)功能退化嚴(yán)重。圍填海直接改變了海岸帶和近海的地貌，影響了納潮量和海水自凈能力，造成灘涂生態(tài)系統(tǒng)功能退化和野生漁業(yè)資源的衰退。尤其是渤海海域，近年來漁業(yè)資源更是嚴(yán)重衰退，作為渤海漁業(yè)支柱的對蝦資源，年產(chǎn)量由上世紀(jì)70年代的34萬噸，下降到目前的不足千噸。圍填海破壞了泥沙動態(tài)平衡，造成港口航道淤積速度加快，海岸侵蝕現(xiàn)象也不斷加劇。沿海濕地的破壞導(dǎo)致生物棲息地喪失，生物多樣性明顯減退，鳥類種群數(shù)量也不斷下降。

　　沿海灘涂海域的環(huán)境污染總體狀況依然嚴(yán)峻。資料顯示，每年排入渤海的污水總量達(dá)60億噸。海域污染仍呈總體上升趨勢。近海海洋生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)增大。以2013年海洋環(huán)境公報(bào)為據(jù)，我國近岸海域劣于Ⅳ類海水標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域主要分布在遼東灣、渤海灣、黃海北部、長江口、杭州灣、珠江口部分的近岸海域，且部分海域污染還有所加重。渤海海域Ⅳ類和劣Ⅳ類水質(zhì)面積自2005年起總體呈增長趨勢，2010年達(dá)到最大值近2萬平方公里，占渤海總面積的1/4。據(jù)調(diào)查，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)占全球的60%，大面積的灘涂濕地被養(yǎng)殖網(wǎng)箱和鹽場占據(jù)，水體富營養(yǎng)化不斷加劇。

　　剖析原因

　　經(jīng)濟(jì)發(fā)展與灘涂承載矛盾突出

　　造成這些問題的原因：一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動與土地資源的短缺的制約，成為推動圍填海的根本推手。沿海地區(qū)是我國人口最集中，工業(yè)最密集的地區(qū)，土地資源短缺的矛盾最尖銳，向海洋要地是各沿海城市的普遍趨勢。二是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與土地利用總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等規(guī)劃層面協(xié)調(diào)統(tǒng)籌不夠。各地方在短期利益驅(qū)動下，岸線規(guī)劃使用管理不科學(xué)，由此造成臨港工業(yè)、港口碼頭岸線等重復(fù)建設(shè)、粗放式管理，難以發(fā)揮我沿海地區(qū)岸線資源的整體功能。三是管理體制不順，陸海分割，多頭管理，政出多門，部門間缺乏有效協(xié)同等。填海造地已經(jīng)成為地方政府規(guī)避建設(shè)用地指標(biāo)約束的重要方式。四是海洋科技創(chuàng)新和支撐能力不足。我國海洋科技對海洋經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率據(jù)統(tǒng)計(jì)為50%左右，低于發(fā)達(dá)國家70%-80%的水平，不能滿足增強(qiáng)海洋能力拓展的戰(zhàn)略需求。

　　尋計(jì)問路

　　走海洋經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展之路

　　全球3/4的大城市、工業(yè)資本和人口集中在沿海，我國十一個沿海省區(qū)以14%的國土面積，養(yǎng)育了全國50%的人口，創(chuàng)造了全國60%的GDP，沿海地區(qū)在未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍是主要承載地。沿海灘涂應(yīng)堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，科技創(chuàng)新驅(qū)動，從增效、節(jié)約和減排三個方面入手，走海洋經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展之路。

　　更好發(fā)揮政府和市場作用，加強(qiáng)沿海灘涂管理的制度化、規(guī)范化建設(shè)。要真正實(shí)現(xiàn)市場起決定性作用的灘涂和近海資源利用格局，必須明確責(zé)任主體，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合，切實(shí)理順管理體制。建議由綜合管理部門牽頭，實(shí)行環(huán)渤海地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，并按照黨中央關(guān)于京津冀一體化發(fā)展的決策，對河北滄州渤海新區(qū)予以先行先試政策支持。國家有關(guān)主管部門和地方各級政府要按照規(guī)劃、依法、科學(xué)、集約、生態(tài)用海的目標(biāo)和已批準(zhǔn)的海洋功能區(qū)劃確定的類型區(qū)推進(jìn)岸線開發(fā)，從嚴(yán)控制圍填海用海項(xiàng)目。

　　加大海域環(huán)境污染防治力度。通過深化工業(yè)污染源治理、加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治和重點(diǎn)海域污染治理等綜合措施，嚴(yán)格控制排污總量。建議盡快出臺專項(xiàng)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)船舶污染檢測。加大漁業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合治理，調(diào)整養(yǎng)殖布局，減少漁業(yè)養(yǎng)殖污染。加快建立海洋生態(tài)補(bǔ)償和區(qū)域間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　劃定生態(tài)保護(hù)紅線和重要濕地保護(hù)區(qū)。將沿海重要濕地的生物多樣性保護(hù)列為重點(diǎn)，嚴(yán)控自然岸線保有率，加大生態(tài)修復(fù)工作力度，實(shí)施濕地恢復(fù)工程，推進(jìn)防護(hù)林建設(shè)。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)，恢復(fù)濕地自然功能，將灘涂濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入政府考核體系。

　　盡快制定沿海地區(qū)整體開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃。國家要立足長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，吸納城鎮(zhèn)人口，依法保護(hù)環(huán)境，使沿海地區(qū)在全國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中起到引領(lǐng)作用，真正成為基礎(chǔ)雄厚的經(jīng)濟(jì)帶。嚴(yán)格執(zhí)行圍填海年度計(jì)劃指標(biāo)制度，真正納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計(jì)劃。

　　大力提高獲取深遠(yuǎn)海資源的技術(shù)水平和能力。做好海洋科技創(chuàng)新總體規(guī)劃，設(shè)立國家重大專項(xiàng)。嚴(yán)格實(shí)行沿海產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，堅(jiān)持有所為有所不為。重點(diǎn)在深水、綠色、安全的海洋高技術(shù)領(lǐng)域加強(qiáng)突破，特別是要加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中急需的核心技術(shù)和關(guān)鍵共性技術(shù)的研究開發(fā)。

　　調(diào)研組人員名單

　　組長：

　　李成玉（全國政協(xié)常委、人口資源環(huán)境委員會副主任，中華全國供銷總社原理事會主任、黨組書記）

　　成員：

　　王兆海（全國政協(xié)委員，海軍原副政委）

　　孫步新（全國政協(xié)委員，中國郵政集團(tuán)大客戶中心副總經(jīng)理）

　　沈瑾（全國政協(xié)委員，河北省林業(yè)廳副廳長）

　　宋原生（全國政協(xié)委員，國務(wù)院三峽辦原副主任）

　　武獻(xiàn)華（全國政協(xié)委員，遼寧省政協(xié)副主席，民建遼寧省委主委，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長）

　　秦升益（全國政協(xié)委員，北京市工商聯(lián)副主席，北京仁創(chuàng)科技集團(tuán)董事長）

　　聶振邦（全國政協(xié)委員，國家糧食局原局長）

　　周秉建（女）（全國政協(xié)委員，財(cái)政部離退休干部局原巡視員）

　　■延伸閱讀

　　灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱，指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，河流湖泊常水位至洪水位間的灘地，時令湖、河洪水位以下的灘地，水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位間的灘地面積。海洋灘涂系指大潮時，高潮線以下，低潮線以上的，亦海亦陸的特殊地帶。灘涂不僅是一種重要的土地資源和空間資源，而且本身也蘊(yùn)藏著各種礦產(chǎn)、生物及其他海洋資源。

　　我國海洋灘涂總面積217.04萬公頃，主要分布在北起遼寧、南至廣東、廣西和海南的海濱地帶，是海岸帶的一個重要組成部分。我國著名地理學(xué)家、氣象學(xué)家竺可楨《十年的綜合考察》中說：“由于我國是港灣和淺海發(fā)達(dá)的國家，在渤海灣、膠州灣、長江口、杭州灣，以及各地已進(jìn)行的灘涂調(diào)查工作，對于進(jìn)一步發(fā)展水產(chǎn)、鹽業(yè)、潮汐發(fā)電、農(nóng)田水利、航運(yùn)等方面都將發(fā)揮作用。”

　　灘涂資源用途很廣，主要有以下五方面：第一，可以開辟鹽田，是發(fā)展鹽化工原料基地的好場所。第二，圍海造地，增加耕地面積。第三，發(fā)展灘涂水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)。第四，填筑灘涂，解決沿海城市、交通及工業(yè)用地問題。第五，海涂是發(fā)展海洋旅游業(yè)的重要場所，無論是沙質(zhì)海灘，還是泥質(zhì)灘涂，都可發(fā)展具有特色的濱海旅游。（郜曉文整理）