首都財稅的“陣痛”與“藥方”

　　北京市政協(xié)財政預算民主監(jiān)督組對財政預算報告進行監(jiān)督評議。

　　走進“動批”天皓成批發(fā)市場，部分攤位已變得空空蕩蕩，剩下的也紛紛掛上了“甩賣”、“清倉”的招牌，商戶們正忙著點貨打包，清理場地。

　　“把庫存的衣服低價處理掉，收拾收拾，下個月就搬走了，”但剛從河北考察歸來的陳姓商戶此時還沒想好下家搬到哪兒，“反正肯定是出北京了，是廊坊還是保定看看再說。”

　　今年3月，“動批”商戶已陸續(xù)開始了騰退。與此同時，功能類似的大紅門等一批聚人多、低附加值的批發(fā)市場也開始醞釀搬遷至河北保定、廊坊等地。

　　站在新的歷史起點上，北京主動加大了產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整力度。特別是在2月，習近平總書記考察北京時發(fā)表了重要講話，強調(diào)要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結構，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項目選擇，突出高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化。這為北京指明了前進的方向，非首都核心功能疏解的步伐逐漸加快。

　　毋庸諱言，伴隨功能疏解的是大量產(chǎn)業(yè)的轉移，本市財政收入勢必將受到影響，尤其還面對著增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的影響。如何保障財稅收入健康、持續(xù)增長？市政協(xié)財政預算民主監(jiān)督組對這一課題進行了及早關注，在深入調(diào)研基礎上，集思廣益，提交了半年財政預算監(jiān)督報告。

　　財稅收入的轉型 “陣痛”

　　北京作為首都，集中了全國優(yōu)質文化、體育、教育和醫(yī)療資源，長期以來“攤大餅”式的發(fā)展使得城市規(guī)模過度膨脹，水資源緊缺、交通擁堵、大氣污染等一系列 “大城市病”使北京重負前行。

　　在新的發(fā)展形勢下，北京也正以更大的魄力，克服“舍不得”的思想，以壯士斷腕的決心，對不符合首都城市戰(zhàn)略定位要求的產(chǎn)業(yè)堅決舍棄。

　　7月，本市發(fā)布新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄，機械設備、五金產(chǎn)品及電子產(chǎn)品區(qū)域性批發(fā)市場等產(chǎn)業(yè)都在禁止新建和擴建范圍之內(nèi)。隨著疏解工作的慢慢展開，這批不適合首都戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)將會逐步遷出，根據(jù)這份目錄，有關專家預測，北京地稅收入損失將在百億以上。

　　市政協(xié)財政預算民主監(jiān)督組組長、中央財經(jīng)大學稅務學院副院長劉桓預測，在首都轉型關鍵時期，財稅收入將會進入一段不可避免的“陣痛期”，“北京經(jīng)濟體量足夠大，收入下降的可能性雖不大，但增速可能放緩，在一些產(chǎn)業(yè)疏解的重要時間節(jié)點上，收入增幅還可能會有較大下降。”

　　舍與得的界定

　　現(xiàn)行財稅體制下，一個城市的運行和發(fā)展要依靠發(fā)展自身經(jīng)濟來提供財力支撐，北京能否將“陣痛”降到最小，核心在于產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整得好不好。

　　“該疏解的都疏解了，該補的卻補不上來，財政收入若不能實現(xiàn)可持續(xù)增長，未來北京‘四個中心’的建設也將受到直接影響。” 監(jiān)督組成員馬士華介紹。

　　與他的觀點一致，劉桓也認為，“遷走的和新生的產(chǎn)業(yè)最好同步進行，短期內(nèi)兩者即使達不到相同體量，但新的增長點必須明確下來。”

　　本市雖有明確要求，對符合首都城市戰(zhàn)略定位的產(chǎn)業(yè)要有所為，更好地轉方式、調(diào)結構，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)。但監(jiān)督組調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，這只是一個大概方向，具體哪些產(chǎn)業(yè)要疏解，哪些新產(chǎn)業(yè)要重點發(fā)展，還缺少具體的名錄。

　　監(jiān)督組認為，只有首先確定了這一名錄，配套政策才能跟進，新產(chǎn)業(yè)也才能快速成長起來。按照“四個中心”的定位要求，高新技術產(chǎn)業(yè)、國際化服務業(yè)、教育產(chǎn)業(yè)等一批高附加值、低勞動密集度、低能耗的產(chǎn)業(yè)將是今后鼓勵的方向。

　　明確要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)名錄也有利于盡早涵養(yǎng)稅源，從長期看，“征管紅利”不可能成為支撐政府財政收入增長的長效機制。“光想逮魚，不想放手養(yǎng)，沒有涵養(yǎng)新稅源的意識是不行的。”

　　“減”出的效益

　　在非首都核心功能調(diào)整疏解中，產(chǎn)業(yè)轉移的減法，同樣也能為財稅收入帶來增益。

　　今年1月西城區(qū)“兩會”上，西城區(qū)委書記王寧當眾算了一筆賬：2萬多名“動批”商戶每年給西城經(jīng)濟貢獻6000萬元的稅收，但政府卻需要為“動批”附近的交通、環(huán)境等管理費用支付1億元，相當于每年政府還要倒貼4000萬。

　　在豐臺區(qū)，與“動批”業(yè)態(tài)類似的大紅門地區(qū)，共有33家市場，服裝、紡織品、鞋帽類市場就占了80%以上，商戶共有2萬家，從業(yè)人員13萬人。相關統(tǒng)計顯示，大紅門市場每1個人經(jīng)營，會帶來5名左右的親屬來京居住。每年它雖有500億元的營業(yè)額，但稅收貢獻卻不多。由于是現(xiàn)貨交易，甚至都不開發(fā)票，因此很難有稅收，而政府每年卻都要投入更大資金來治理環(huán)境、改善基礎設施等。

　　可以看出，這些非首都核心功能疏解后，不但意味著財政收入的相對增加，地方政府還能騰出空間，培育新的經(jīng)濟增長點，做好“騰籠換鳥”的大文章。

　　存量中的增量

　　調(diào)整疏解非首都核心功能，不僅是做減法，做好加法也是應有之義。眾所周知，北京人才、智力等創(chuàng)新資源密集，數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，北京地區(qū)有中國科學院院士372人，占全國的52.7%；有中國工程院院士332人，占全國的43.7%，北京發(fā)明專利也位居全國首位。

　　但在這方面，本市仍存在著無法回避的尷尬現(xiàn)狀，以中關村為例，市統(tǒng)計局報告指出，雖發(fā)展勢頭較好，但收入增速有所放緩，科技服務活躍度也有所降低。同時符合“高精尖”經(jīng)濟結構要求的新產(chǎn)業(yè)項目接續(xù)不足，目前，本市工業(yè)投資主要集中在電力、燃氣和水的生產(chǎn)供應等基礎性行業(yè)，高技術制造業(yè)投資卻同比有所下降，結構調(diào)整的任務十分艱巨。

　　也就是說，在一定程度上，北京還在“捧著金飯碗要飯吃”，把豐富的人才智力資源轉化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，成為一個亟須加強的環(huán)節(jié)。

　　良好政策軟環(huán)境的搭建將是本市高新技術產(chǎn)業(yè)能否快速增長的關鍵，劉桓說，“要改善管理理念，若政策環(huán)境好，它可以迅速彌補產(chǎn)業(yè)升級換代、功能外遷帶來的損失，反之，就算找到新的產(chǎn)業(yè)增長點，也可能做不起來。”

　　京津冀的利益分配

　　當今，京津冀協(xié)同發(fā)展已成為國家戰(zhàn)略。就北京而言，一方面要做好調(diào)整疏解非首都核心功能的加減法，瘦身健體；另一方面則要著眼于京津冀區(qū)域一體化進程，在三地抱團發(fā)展中尋找增量。

　　抱團發(fā)展，自然需要厘清三地間利益分配機制。以北京為例，企業(yè)總部比較多，若在外地設立分公司需向當?shù)卣A繳稅款，如果以后產(chǎn)業(yè)都疏解到了外地，僅總部留在北京，地方間利益分配勢必會產(chǎn)生沖突。

　　從2004年《廊坊共識》確定“京津冀經(jīng)濟一體化”發(fā)展思路到現(xiàn)在，算起來三地合作已徘徊十年，其中很大障礙即是現(xiàn)行體制下的地方利益沖突，更具體些便是GDP和稅收收入的劃分問題。

　　在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略大背景下，產(chǎn)業(yè)在三地間流動，財稅利益分配就需要在三地間協(xié)調(diào)進行，這已不是一個新話題。

　　早在十年前，作為北京最大的產(chǎn)業(yè)轉移項目，京冀兩地間對首鋼的稅收問題達成了一個稅收分成的協(xié)議，但當時處于特定社會經(jīng)濟環(huán)境，不好進行借鑒。目前產(chǎn)業(yè)轉移中的稅收分成并沒有一個通行的辦法，其中錯綜復雜的關系亟須在中央層面予以協(xié)調(diào)，本著利益均沾、共贏的原則，重新建立利益分配機制。

　　據(jù)相關媒體報道，中央層面正在研究制定相應的京津冀財稅體制改革方案和三地財稅分配體制，以實現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享。

　　劉桓建議，一定要盡快研究實施，三地能否實現(xiàn)真正協(xié)同發(fā)展，首都非核心功能能否順利疏解，核心就是利益問題，若相應的利益協(xié)調(diào)機制不能及時跟上，整個過程會遇到極大障礙。

　　同時要注意的是，“北京在這個階段肯定是以功能外溢為主，在一段時間內(nèi)失要大于得，北京在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟規(guī)模最大，應有更加大度、寬容的胸懷，只有這樣，疏解過程才會更加順暢”。

　　中央與地方的財稅關系

　　產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會帶來人口集聚，人口集聚又會帶來公共服務需求增加，進而需要更多的財政支出以支撐，這又需要進一步發(fā)展產(chǎn)業(yè)來增加財政收入。為了提供更充足的公共服務，北京利用首都地位，不斷發(fā)展經(jīng)濟，“一直以來，北京就處于這種‘水多了擱面、面多了擱水’的發(fā)展路徑。”監(jiān)督組成員、首都經(jīng)貿(mào)大學原校長文魁說道。

　　財稅體制倒逼下的這種城市發(fā)展思路，使城市發(fā)展陷入循環(huán)“怪圈”。監(jiān)督組的幾位財稅專家都認為，如果不緩解北京的財政壓力，北京及各區(qū)縣發(fā)展經(jīng)濟的沖動就難以遏制，進而功能疏解、產(chǎn)業(yè)轉移、人口疏解等問題均難有實質性突破。

　　作為首都，北京與其他城市很不一樣，有大量的中央機關和企業(yè)需要服務，他們占據(jù)大量的公共資源和公共服務，稅收收入?yún)s與北京關系不大。

　　文魁建議，要明確“首都財政”的特殊性，在轉移支付方面應有特定制度安排，理順中央與北京在事權財權上的關系。“哪些是中央給予北京的，哪些是北京服務中央的，都要明算賬，重新設計現(xiàn)有的政策體系，把北京市發(fā)展經(jīng)濟的壓力降下來，有些項目投入，就不能單靠北京自身解決，需要中央統(tǒng)籌考慮。”

　　鏈接

　　很多建議有了實效

　　財政預算民主監(jiān)督組每年年中和年底召開兩次財政監(jiān)督審查評議會議，在小組討論后形成建議報告。成立18年來，監(jiān)督組已先后向市委、市政府提交了30多份書面建議報告，提出了近200條意見和建議，其中很多建議都見到了實效。

　　最早提議改革軌道交通補貼方式

　　2008年，監(jiān)督組最早提出 “在政府支出的安排使用中，財政補貼增幅，其中特別是對于公交、地鐵補貼較大”的意見，建議對地面公交實行“成本費用量化核算標準”、“變暗補為明補，完善本市老年人乘車優(yōu)惠制度”等建議。根據(jù)這些建議，市財政局創(chuàng)新了財政補貼核算機制，對軌道交通補貼實行“超虧遞減補償、減虧固定比例分享”的辦法，如今，本市又將對地鐵票價進行調(diào)整，目前征求意見環(huán)節(jié)結束，下半年將進行聽證。

　　改變北京市預算外收入使用機制

　　前些年，政府財政常出現(xiàn)超額收入，這部分收入在使用中帶有一定的隨意性。針對這一問題，監(jiān)督組提出了“在全國率先試行人大對預算超收收入的詢問制和超收使用的審批制，并將收支情況納入下一年度財政預算及決算報告中”的建議。很快，從2008年起，市財政部門建立預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，對年度超收部分，除按法律、法規(guī)和財政體制規(guī)定增加的支出外，一律轉入“預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，在以后的年度經(jīng)過預算安排節(jié)約使用。

　　促成市級項目事前評估機制建立

　　根據(jù)市政協(xié)委員提出的“相關部門應當加強投資立項的事前論證、事中監(jiān)督和事后審計工作”的建議。2010年，市財政局建立了市級項目支出事前評估機制，召開事前評估工作會，邀請市人大代表、市政協(xié)委員為市級項目進行事前評估，委員們針對事前評估存在的問題積極建言獻策，市財政局認真研究采納，有力推動了市級財政支出項目立項的制度化、規(guī)范化。

　　提前預警地方債風險

　　2009年，各級政府對地方債還未給予足夠重視。監(jiān)督組通過對北京市各區(qū)縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京地方債風險要比想象中嚴重，在這種情況下，監(jiān)督組及時召開會議，認為北京地方債務問題必須加以重視關注，否則會產(chǎn)生各種各樣的新問題，并提出加強地方性債務風險防控的諸多建議。這些建議引起市委市政府的重視，使各級政府部門對地方債風險有了更深入地認識，對防控風險起到了重要的預警作用。2011年，國家審計署公布數(shù)據(jù)顯示，全國省、市、縣三級政府負債總額達到十萬零七千億元，數(shù)據(jù)公布后地方債問題才引起各地政府的重視。