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加強(qiáng)地方債管理是促政府“歸位”
中國(guó)政府下決心清理地方債。
9月21日,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)),坊間對(duì)“43號(hào)文”給予了足夠的重視,認(rèn)為是地方削權(quán)的開始。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》隨后的消息稱,財(cái)政部于近期下發(fā)《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》(征求意見稿),要求各地區(qū)匯總上報(bào)存量債務(wù)清理及甄別結(jié)果,省級(jí)財(cái)政部門明年1月5日前上報(bào),對(duì)于甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù),可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債置換。2015年底前,符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資、政府債務(wù)資金不能滿足的,可按原渠道融資;2015年底之后地方政府債只能通過省級(jí)政府發(fā)行。
地方削權(quán)之說不符合事實(shí),未來城鎮(zhèn)化的推進(jìn)仍然需要地方政府的強(qiáng)大力量,“43號(hào)文”削減的是地方政府的債務(wù)嗜好,旨在推進(jìn)地方政府職能的全面改革,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣檬聵I(yè)、公共服務(wù)的提供者,促使地方政府全面歸位。只有從這個(gè)角度解讀,才能理解“43號(hào)文”的意義,才能推進(jìn)改革向正確的方向行進(jìn)。
扼制地方政府公司化現(xiàn)象,意味著未來靠地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)決定升遷位序的發(fā)展模式將得到改變。以往中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要靠投資拉動(dòng),地方政府在土地整理、園區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面,均通過債務(wù)杠桿撬動(dòng)地方投資?,F(xiàn)在地方政府的投資能力不再是考核的指標(biāo),地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧高效發(fā)展指標(biāo),才是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)。
要改革,首先要處理遺留難題。上述兩份文件要解決的是到底有多少存量債,究竟如何償還以及未來地方政府如何借貸的問題,其中關(guān)鍵是地方融資平臺(tái)處置。
地方政府可以舉債,但不能通過設(shè)立平臺(tái)假借企業(yè)、地方政府在背后增信的方式舉債。地方投融資平臺(tái)關(guān)停并轉(zhuǎn)不再增加,這是好事,是降低地方平臺(tái)債風(fēng)險(xiǎn)的惟一辦法。根據(jù)審計(jì)署2013年12月30日公告的 《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》,全國(guó)共有約7170個(gè)融資平臺(tái)公司,從省、市、縣、區(qū)甚至鄉(xiāng),都有投融資平臺(tái)公司,這些公司將轉(zhuǎn)型成為城投公司,剝離政府融資職能,不得新增政府債務(wù)。
地方政府仍然被允許舉債,但性質(zhì)已經(jīng)不同,不再是投融資平臺(tái)的企業(yè)債公司債,而是專項(xiàng)債與一般債:沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,由地方政府發(fā)行一般債券融資,主要以一般公共預(yù)算收入償還;有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的,由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資,以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)m?xiàng)收入償還。
地方舉債程序嚴(yán)格:在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務(wù),必須報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn),在限額內(nèi)舉債,只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù),不得用于經(jīng)常性支出。地方債納入地方預(yù)算管理,由省級(jí)政府發(fā)行。政府債就是政府債,不會(huì)冒充為企業(yè)債,這么做對(duì)于地方政府有利,目前地方平臺(tái)發(fā)行的信托、債券等產(chǎn)品,按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)定價(jià),成為地方債之后根據(jù)政府信用定價(jià),價(jià)格將大大提升。
以往有些專買平臺(tái)債的投資者,看中的就是企業(yè)債的價(jià)格與地方債的實(shí)質(zhì),中間存在巨大的定價(jià)偏差,很快,這塊肥肉就不存在了。
地方債的發(fā)行改革,與預(yù)算改革密切相關(guān)。缺乏嚴(yán)格的預(yù)算,地方債的發(fā)行、償還都是無源之水、無本之木。
地方債發(fā)行依據(jù)行政與市場(chǎng)原則,一方面需要上報(bào)審批確定風(fēng)險(xiǎn),另一方面,地方債的評(píng)級(jí)、出售等各方面都必須嚴(yán)格遵循市場(chǎng)原則,市場(chǎng)上不允許有特殊交易者存在。因此,地方債發(fā)行之初將是緩慢的,試點(diǎn)式的,要等到市場(chǎng)適應(yīng)才能提高效率。
真正的難點(diǎn)在于如何緩解既得利益者的對(duì)抗。如何處置近萬家既存的投融資平臺(tái)人員?
平臺(tái)債風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)暴露,以新還舊等將繼續(xù)存在,為平臺(tái)公司留出了足夠的空間與時(shí)間。
編輯:羅韋
關(guān)鍵詞:地方 地方政府
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