2007年7月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號），我國開始在全國范圍內(nèi)逐漸建立農(nóng)村最低生活保障制度，這一政策為我國9800萬生存在貧困線下的農(nóng)民朋友拉起了一道生活保障線。筆者作為有多年農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)的基層政府工作人員，在近幾年該政策實(shí)施過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保工作中一些非正?，F(xiàn)象普遍存在，甚至比較突出，需要引起政府管理層面的重視，以制度加以防范。

一、 農(nóng)村低保工作中的十種非正常現(xiàn)象

　　“富人保”。少數(shù)低保戶的家庭資產(chǎn)現(xiàn)狀、收入狀況等明顯不符合享受低保政策的范圍。如湖南經(jīng)視臺的“問政湖南”欄目反映的常德漢壽三和鄉(xiāng)的羅義芳全家違規(guī)享受低保的案例。“權(quán)力保”。部分低保工作人員——村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、市縣區(qū)級干部甚至省級機(jī)關(guān)干部利用自己手中的權(quán)力或通過打招呼的方式對自己在農(nóng)村的親戚、朋友落實(shí)低保指標(biāo)。這種情況在違規(guī)低保中占的比例不小。“人情保”。個別人、個別地方為了討好上級領(lǐng)導(dǎo)或曾經(jīng)幫助過自己的利益人，對其在本地的親戚朋友或其他利益人落實(shí)低保指標(biāo)。2013年在國務(wù)院某次常務(wù)會議上，國務(wù)院總理談到有一位副部級官員，村干部為了“討好”他，一直給他父親發(fā)放低保。“面子保”。有個別農(nóng)民因?yàn)檎J(rèn)識問題、思想價(jià)值觀念問題，對低保政策的目的、意義與范圍不了解，認(rèn)為享受低保是很有面子的事情，認(rèn)為自己政府有關(guān)系，有自己的人，能量大，能爭取到低保有面子，甚至在親戚或左鄰右舍中炫耀。“信訪保”。當(dāng)前基層的綜治維穩(wěn)工作已取代計(jì)劃生育工作成為天下第一難事?？h、鄉(xiāng)兩級在化解或緩解綜治、信訪案件時拿解決低保指標(biāo)當(dāng)輔助措施。綜治對象、老信訪戶拿解決低保指標(biāo)當(dāng)解決其他問題的先決條件。如某鎮(zhèn)在面對原集體企業(yè)船運(yùn)社返鄉(xiāng)人員群訪案件時，為每人解決一個低保指標(biāo)，而群訪對象中大部分人不符合享受低保的政策要求。“拆遷保。”在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)的征地拆遷工作中，許多工作對象以解決低保指標(biāo)為先決或附帶條件才同意拆遷；同時也有部分失地農(nóng)民通過群訪的形式逼迫相關(guān)部門允諾低保指標(biāo)。“死人保”。低保戶中，有個別對象因病因故去世后，相關(guān)人員未及時申報(bào)進(jìn)行核減致躺在棺材中的死人也享受低保。“選票保”。村支兩委的村官實(shí)行的是三年一換屆。個別村官為拉票保位，在自己在任時給個別所謂“領(lǐng)頭”人物落實(shí)低保指標(biāo)或承諾在換屆當(dāng)選后落實(shí)低保指標(biāo)，而這些“領(lǐng)頭”人物根本不符合低保范圍。“養(yǎng)老保”。個別有法定贍養(yǎng)義務(wù)人的老人，以自己年老體弱多病為由纏訪相關(guān)部門及工作人員，逼迫落實(shí)低保指標(biāo)。也有個別贍養(yǎng)義務(wù)人為逃避或減輕自己的義務(wù)，糾集被贍養(yǎng)人大鬧村、民政所，甚至民政局等單位，要挾落實(shí)低保指標(biāo)。如某鎮(zhèn)某村一胡姓老人長期生病在床，有五兒兩女，除其中一女兒條件稍差外，其余五兒一女都算中等富裕戶。其子女把其父抬到鄉(xiāng)政府辦公室大鬧強(qiáng)要低保指標(biāo)。“懶漢保”。少數(shù)對象，有小病或輕微殘障但未喪失勞動能力，甚至無病無殘障有完全勞動能力，長期靠低保、靠政府救助生活，游手好閑，不自力更生，給予其介紹就業(yè)機(jī)會也不去做，認(rèn)為辛苦，成為低保懶漢。筆者在某鎮(zhèn)某村走訪時發(fā)現(xiàn)一曾姓男中年，僅一個手指頭殘疾，完全具有勞動能力卻長期游手好閑，甚至參與打牌，但其享受低保已3個年頭。

二、 農(nóng)村低保非正?，F(xiàn)象現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

1、 貧困的涵義有局限性、模糊性。以湖南省益陽市為例，該市農(nóng)村低保準(zhǔn)入門檻為家庭人均月收入低于165元，而當(dāng)前該市大部分鄉(xiāng)村農(nóng)民的惠農(nóng)涉農(nóng)補(bǔ)貼就有不止165元/畝。如該市沙頭鎮(zhèn)的人均耕地（計(jì)稅面積）為1.2畝左右，就2013年農(nóng)田的涉農(nóng)補(bǔ)貼就超過200元/畝，再加上糧食收成所買出的錢，農(nóng)村養(yǎng)老金等，即人均收入就要高于165元這個標(biāo)準(zhǔn)，按此情況該鎮(zhèn)沒有一戶一人能享受低保政策。當(dāng)前，大部分區(qū)域經(jīng)濟(jì)已相當(dāng)發(fā)展，農(nóng)民的生活需求不再僅是停留在解決溫飽問題上，還有必不可少的就醫(yī)、就學(xué)、養(yǎng)老等方面的生活需求，而當(dāng)前的低保政策無法解決。因病致貧返貧、因就學(xué)負(fù)債的現(xiàn)象在貧困戶中常常發(fā)生，大多數(shù)困難戶是有飯吃、缺錢用、不能患病、不能有書包、不能有天災(zāi)。

2、 收入的確定、界定、評估有局限性。當(dāng)前的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)人口的流動、土地的流轉(zhuǎn)、就業(yè)的靈活、收入來源的多樣是農(nóng)村低保戶收入確認(rèn)的障眼石，猶如隔著磨砂玻璃看風(fēng)景，一片模糊，收入的隱藏程度很高。如果被調(diào)查人不如實(shí)反映情況，工作人員無法了解到真實(shí)信息。除了擺在調(diào)查人員面前的固定資產(chǎn)，農(nóng)戶在銀行的存款、家中的其他財(cái)產(chǎn)是無法調(diào)查清楚的。

3、 低保對象界定的局限性。有些農(nóng)戶確實(shí)無收入來源或無勞動能力，但有享受低保政策所限制的條件，比如有親朋戚友所贈予的動產(chǎn)不動產(chǎn)等資產(chǎn)，如空調(diào)、摩托等，甚至援建的新樓房。

4、 民眾對低保政策認(rèn)知的局限性。部分農(nóng)民對國家實(shí)行低保政策的目的、意義與范圍不理解，偏讀甚至誤讀政策。認(rèn)為低保資金是國家的錢，是惠農(nóng)資金，你可以拿我也可以拿，要均等享受；認(rèn)為是國家的錢，不拿白不拿，拿了也白拿，不要一分錢成本或付出任何勞動；認(rèn)為是國家的錢，我有關(guān)系、我有門路，我拿到了顯示我有本事、有面子；認(rèn)為低保是終身制，一卡在手，活到永久，是一份特殊的工資與養(yǎng)老金等等各種想法，千奇百怪，不一而足。

5、 低保政策操作方面的局限性。在低保的申報(bào)、審核、公示、審批的操作過程中，制度設(shè)計(jì)的缺陷，工作人員人數(shù)的偏少，工作人員的人均工作量偏大，外界打招呼要照顧的干擾等諸多原因嚴(yán)重制約低保工作的公平、公正與質(zhì)量，嚴(yán)重影響中央政策的施政效果，嚴(yán)重影響黨和政府的公信力。

三、 以制度規(guī)范用好農(nóng)村低保政策的建議

1、 加強(qiáng)宣傳與教育，將中央低保政策宣傳到戶到人，使人人了解低保的目的、意義與政策內(nèi)涵，防止政策的誤讀、誤解，防止歪嘴和尚念經(jīng)。

2、 堅(jiān)持“四無”相結(jié)合的原則和“保戶不保人”的原則。“四無”即“無勞動能力”、“無經(jīng)濟(jì)收入”、“無生活來源”、“無法定的贍養(yǎng)義務(wù)人”，這四個因素在核定低保戶時要結(jié)合使用、綜合評價(jià)。“保戶不保人”即一個家庭應(yīng)是一個整體，家庭成員有相互扶助的義務(wù)。兩個原則相結(jié)合，配合使用，防止人戶分離吃低?，F(xiàn)象。

3、 根據(jù)本地實(shí)際經(jīng)濟(jì)水平，科學(xué)設(shè)計(jì)低保準(zhǔn)入門檻中戶人均月收入標(biāo)準(zhǔn)。

4、 加強(qiáng)低保工作的制度化建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)村低保的申報(bào)、審核、公示、審批等操作程序。

5、 適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村保障類崗位職數(shù)和預(yù)算部分工作經(jīng)費(fèi)，為農(nóng)村低保工作增加人、財(cái)保障。

6、 加強(qiáng)低保工作的全程監(jiān)督管理。對低保工作過程中出現(xiàn)的各種違紀(jì)、違規(guī)、違政策行為嚴(yán)查嚴(yán)懲；特別是對騙取低保的行為要上升到法律的高度進(jìn)行司法打擊（低保資金也是民政資金、涉農(nóng)資金，是高壓線）。

7、 拓寬“低保戶”確認(rèn)后的成果利用和增加扶持政策的覆蓋。經(jīng)按規(guī)定認(rèn)真評定、核定后確定的低保戶，在其他民生政策上可加大對其扶持的范圍與力度。如已有的政策中農(nóng)村低保戶每戶每月可免費(fèi)使用10度電的照顧就是一個很好的示范。今后還可擴(kuò)展到低保戶子女的免費(fèi)義務(wù)教育，發(fā)放高等教育的助學(xué)金，降低或者免除農(nóng)村合作醫(yī)療的門檻費(fèi)，提高農(nóng)村合作醫(yī)療住院費(fèi)報(bào)銷的比例，減、免農(nóng)村合作醫(yī)療參保的個人自繳部分，降低其申報(bào)民政大病救助時所花費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等。