核心提示|11月1日，被稱為“民告官”法的《行政訴訟法》（以下簡稱行訴法）在頒布25年來作出首次修改，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”，還在立案、判決等方面做出新規(guī)，旨在消除民告官的“難”。這“藥”到底是否對(duì)癥、劑量如何、療效怎樣？全國人大常委會(huì)辦公廳新聞局昨日邀請(qǐng)全國人大常委會(huì)法工委、最高人民法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人，及北京大學(xué)、清華大學(xué)的法律專家，就此接受記者采訪。

　　大河報(bào)作為北京之外僅有的三家都市報(bào)之一，參加了本次采訪，這也是本報(bào)今年之內(nèi)兩次赴全國人大常委會(huì)進(jìn)行采訪。

　　尷尬的現(xiàn)狀：民告官案原告勝訴率不到10%

　　“‘民告官，難告贏’，到底是民‘不懂法、不會(huì)告’，還是法院‘被干預(yù)’？”昨日，全國人大常委會(huì)辦公廳新聞局在全國人大機(jī)關(guān)辦公樓會(huì)議室請(qǐng)有關(guān)專家就新修改的行政訴訟法接受記者采訪。

　　大河報(bào)作為北京之外僅有的三家都市報(bào)之一，參加這次采訪。當(dāng)大河報(bào)記者向最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇提出上述問題后，他連連點(diǎn)頭稱：“謝謝你提出的這個(gè)問題。”

　　王振宇介紹，我國行政訴訟有個(gè)特點(diǎn)就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低。10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

　　“現(xiàn)在我們已經(jīng)感到這是一個(gè)問題。”他坦言，個(gè)中原因非常復(fù)雜：行政審判是一個(gè)“年輕”的審判，有法院自身的原因，也有老百姓“不會(huì)告”的原因，但最突出的，還是目前審判體制不配套、不適應(yīng)?，F(xiàn)行體制下，人民法院受制于地方。不僅行政審判、民事審判甚至刑事審判都受制于這種環(huán)境。

　　行政審判“受困”最突出，“因?yàn)樾姓徟械谋桓婢褪钱?dāng)?shù)卣约靶姓C(jī)關(guān)，審理的行為就是政府的職能行為。”王振宇拿出一組數(shù)字：行政訴訟的上訴率是最高的，申請(qǐng)?jiān)賹徛室彩亲罡叩?，大概是民事和刑事?倍和8倍，有一些地方甚至出現(xiàn)了行政案件件件上訴。

　　“現(xiàn)在體制的問題，已經(jīng)導(dǎo)致行政訴訟的功能受到了很大的制約。”王振宇說，老百姓很難相信法院會(huì)“頂住壓力”，為民主持公道。這是司法公信力的問題。“司法公信力就是法治的生命線，十八屆四中全會(huì)已經(jīng)把它提到這樣一個(gè)高度，說明這是一個(gè)要命的問題。”

　　他指出，在司法改革乃至中央一些政策、包括領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，都明確強(qiáng)調(diào)，人民法院不是地方的法院。

　　民告官案的尷尬

　　10年前被告敗訴率占30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

　　行政訴訟案的上訴率是最高的，申請(qǐng)?jiān)賹徛室彩亲罡叩模蟾攀敲袷潞托淌碌?倍和8倍。

　　有些地方甚至出現(xiàn)件件上訴

　　肯定河南做法：異地審理民告官，符合司法改革方向

　　事實(shí)上，為了減少政府干預(yù)，我省從2013年起試點(diǎn)民告官案件異地審理，首次將原本應(yīng)在商丘市睢陽區(qū)法院審判的案件放在了商丘虞城縣法院公開審理。去年9月，信陽、南陽、安陽成為我省法院行政案件異地審理的改革試點(diǎn)。截至今年5月，信陽共受理一審行政案件256件，審結(jié)183件；中院受理二審案件41件，審結(jié)35件。行政機(jī)關(guān)敗訴率上升17%，群眾的勝訴率大大增加。

　　今年5月28日，我省高院在全省中院實(shí)行行政訴訟異地管轄分工，如鄭州中院管轄本應(yīng)由許昌中院管轄的一審行政案件，許昌中院管轄本應(yīng)由鄭州中院管轄的一審行政案件。并且這三類案件，異地審理。一、以縣級(jí)政府為被告的案件，實(shí)行異地管轄;二、以設(shè)區(qū)的市政府(也就是通常說的地級(jí)市政府)為被告案件，一律實(shí)行異地管轄;三、環(huán)境保護(hù)方面的行政案件，不論級(jí)別高低，一律實(shí)行異地管轄。

　　如今，新修的行訴法正式推行異地審理這一制度，如何評(píng)價(jià)河南的先行？王振宇說，只要符合行訴法的規(guī)定，在憲法和法律的框架下，對(duì)擺脫目前的體制困境有探索，我們的態(tài)度是支持的。“我們提出要把這種經(jīng)驗(yàn)推廣出去。原來的異地管轄一般都是一審案件，在基層法院的層次，河南的異地管轄實(shí)際上是把二審也納入進(jìn)來了，中院也交叉，這符合現(xiàn)在司法改革的方向。”他肯定道。

　　處方明令行政機(jī)關(guān) “別插手 ”

　　“為什么法院明知行政機(jī)關(guān)違法卻難以判決其敗訴？原因很簡單，就是法院缺乏足夠的獨(dú)立性和權(quán)威性，法院受到了來自地方政府有形和無形的干預(yù)。”清華大學(xué)法學(xué)院教授何海波認(rèn)為。

　　“我家鄉(xiāng)有一家全國行政審判先進(jìn)法院，但法官告訴我，這些年來凡是告縣政府的，老百姓沒有一個(gè)打贏官司的。”何海波講述自己的親身經(jīng)歷，但他認(rèn)為：指責(zé)法官不夠勇敢、不夠公正，是有失公允的。“法官如果違反了‘潛規(guī)則’，將承擔(dān)不利的后果——有的法官因?yàn)閳?jiān)持法律、依法判決，被調(diào)離審判崗位、免去職務(wù)，還有被追究的。”

　　與會(huì)者一致認(rèn)為，擺脫地方干預(yù)，最根本的還是要靠司法體制改革，此次新修的行訴法中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件”，“這是放在原則中的規(guī)定，它很重要。具體落實(shí)要與后面的妨礙訴訟的責(zé)任追究問題結(jié)合，就是對(duì)它的保障，也是新法具有針對(duì)性的規(guī)定。”王振宇認(rèn)為。

　　那么，今后行訴案中，老百姓勝訴的比例會(huì)不會(huì)明顯提升？何海波愿意對(duì)此猜想，這是他對(duì)新法的期待。

　　民告官案“上提一級(jí)”管轄處方

　　民告官，既然當(dāng)?shù)卣赡芨深A(yù)法院，那換個(gè)被告“手伸不到”的地方不就行了？原來的行訴法規(guī)定：基層人民法院管轄第一審行政案件。新修的行訴法對(duì)此作出了改變：一是經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn),高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況,確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。二是對(duì)國務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級(jí)人民法院管轄。這就是老百姓通常所說的“上提一級(jí)”，不受同級(jí)地方政府管轄。

　　處方行政機(jī)關(guān)須有人應(yīng)訴

　　民告官，有幾難，還有一“怪”，就是“告官不見官”，此次新修行訴法，“要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭，原來的問題就解決了。當(dāng)然不是每次都出庭，萬一出不了庭，也要指定其他人出庭。”北京大學(xué)法學(xué)院教授、北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安說，這是他極為重視的一點(diǎn)。

　　而我省早在這方面有所作為。幾年前鄭州市政府法制辦就出臺(tái)文件，要求行政訴訟案件一把手要出庭應(yīng)訴。去年，省高院就在推行“行政首長出庭應(yīng)訴”制度。今年舉行的全省法院行政審判工作會(huì)暨推進(jìn)行政首長出庭應(yīng)訴工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上透露，鄭州市的行政首長出庭應(yīng)訴率由2010年的不到20%提高到目前的74%，創(chuàng)造出了“鄭州經(jīng)驗(yàn)”。

　　“行政首長應(yīng)訴有好處。”何海波認(rèn)為，首先利于其了解案情，其次利于首長監(jiān)督行政機(jī)關(guān)各部門依法行政，再次是利于結(jié)案和判決執(zhí)行。

　　我省的數(shù)字也說明了這一點(diǎn)，去年以來，全省法院共受理行政案件23002件，審結(jié)19787件，結(jié)案率86%。其中，判決行政機(jī)關(guān)敗訴的占41.27%。我省的行政機(jī)關(guān)敗訴率遠(yuǎn)高于全國平均水平。

　　“但也并非行政首長不出庭就要給處分。”全國人大常委會(huì)法工委行政法室副主任童衛(wèi)東介紹，法律規(guī)定是一個(gè)原則性的要求，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。但是，現(xiàn)在很多案件發(fā)生在基層，如果每個(gè)案件，局長、縣長都出庭，也不現(xiàn)實(shí)。法律規(guī)定，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未必每個(gè)案件都要出庭，但也不能只派律師出庭。”

　　處方不執(zhí)行的直接罰負(fù)責(zé)人

　　有人說，就算老百姓贏了，行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行法院判決怎么辦？“原來一點(diǎn)辦法都沒有，現(xiàn)在加了三個(gè)辦法。”姜明安指出新法亮點(diǎn)：一是原來罰行政機(jī)關(guān)的，不痛不癢，現(xiàn)在改為罰負(fù)責(zé)人；二是不執(zhí)行的要予以公告，在報(bào)紙上、互聯(lián)網(wǎng)上公布不執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，這比罰款還厲害；三是情節(jié)惡劣的，還可拘留，“拘留一般不會(huì)實(shí)行，但一把劍懸在那里，也能起威懾作用。”

　　□本報(bào)特派北京記者張渝文圖