近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。文件提出要實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制。

　　針對土地流轉(zhuǎn)，《意見》提出了四個“堅持”的基本原則：堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展；堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題；堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；堅持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。

　　“《意見》對土地流轉(zhuǎn)的各方面發(fā)展都進行了規(guī)劃，尤其是在規(guī)范經(jīng)營權(quán)抵押方面的安排非常及時。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田說。

　　今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續(xù)有金融機構(gòu)啟動農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，涉及機構(gòu)包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準(zhǔn)這項業(yè)務(wù)，工行、建行甚至國家開發(fā)銀行都在這一領(lǐng)域有試點打算。據(jù)了解，目前全國已有19省的相關(guān)地區(qū)正在開展試點。但是《經(jīng)濟參考報》記者此前走訪多地發(fā)現(xiàn)，目前開展該項業(yè)務(wù)的地區(qū)，都或多或少因為法律、政策的現(xiàn)實阻礙而面臨重重困難，尤其是在抵押資產(chǎn)處置方面，現(xiàn)在還沒有出臺相應(yīng)的機制。

　　由于機制缺位，目前已經(jīng)出現(xiàn)了因抵押物處置不當(dāng)而產(chǎn)生的矛盾。鄭風(fēng)田表示，現(xiàn)在有好多地方的土地經(jīng)營權(quán)全被村干部拿走后做抵押了，農(nóng)民都不知道，一旦出現(xiàn)壞賬就會引發(fā)糾紛。另有知情人士告訴記者，今年在山東某地，有農(nóng)戶把全村的土地經(jīng)營權(quán)都流轉(zhuǎn)過來，隨后發(fā)現(xiàn)還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”。

　　對此，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文此前在接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示，三權(quán)分置理論確實解決了一些實踐問題，但要注意的是，經(jīng)營權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，如果流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營權(quán)再用于抵押，當(dāng)出現(xiàn)承租人因還不起銀行錢而跑路時，就會出現(xiàn)原有土地承包人和銀行都拿不回土地的局面。

　　鄭風(fēng)田表示，出了問題后經(jīng)營權(quán)作為抵押物如何處置是目前這項改革爭議最大的地方。抵押是一種金融行為，必然伴隨著風(fēng)險。而化解風(fēng)險的辦法在各地可能是不一樣的，可以期待文件中提出的探索建立更完善的機制。而且這個機制不應(yīng)僅是針對處置的，從評估到貸款再到保險都要建立起來才行，例如設(shè)立專門的資產(chǎn)評估機構(gòu)等，因此還有待銀行部門會同農(nóng)業(yè)部門發(fā)布完整的政策綱要。

　　而據(jù)陳錫文透露，為了保證試點工作有序進行，央行有關(guān)部門正在研究制定土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的整體方案。

　　另外，《意見》還對穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系等做了詳細安排。提出在穩(wěn)步擴大試點的基礎(chǔ)上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題；堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農(nóng)田，禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)；以及各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，建立健全資格審查、項目審核、風(fēng)險保障金制度，對租地條件、經(jīng)營范圍和違規(guī)處罰等作出規(guī)定。