財(cái)政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年1月至2月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入25717億元，比上年同期增長(zhǎng)3.2%，遠(yuǎn)低于2014年同期的7.1%。這也意味著，財(cái)政收入增長(zhǎng)也開始從高速轉(zhuǎn)向中低速。官方和學(xué)者都提出，財(cái)政要變被動(dòng)買單為主動(dòng)請(qǐng)客。問題在于，財(cái)政如何才能從“被動(dòng)買單”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)請(qǐng)客”?

　　地方債為財(cái)政困局埋下隱患

　　從1994年實(shí)行分稅制到現(xiàn)在，絕大多數(shù)年份財(cái)政收入都以GDP兩倍以上的速度增長(zhǎng)，財(cái)政收入總量也翻了5番，但是，財(cái)政困難的局面卻沒有根本改觀。相反，在《預(yù)算法》明確要求地方政府不允許有赤字的大背景下，地方政府負(fù)債卻出現(xiàn)了驚人的增長(zhǎng)，超過了20萬億元。而且，這期間還有超過40萬億的土地出讓收入。那么，錢都用到了哪里呢?為什么教育、科技、衛(wèi)生、醫(yī)療等行業(yè)的投入仍然嚴(yán)重不足，公益事業(yè)仍然嚴(yán)重滯后呢?

　　顯然，這不是一句財(cái)政“新常態(tài)”就能回答的問題，而需要認(rèn)真研究和反思，找出解決問題的辦法。

　　從1994年實(shí)行分稅制到現(xiàn)在的二十年間，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化的階段。從1994年到2003年，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)沒有充分放開，從總體上講，雖然財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度很快，甚至快得有點(diǎn)脫離實(shí)際，但是，一方面“藏富于民”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，清理欠稅等能夠在一定程度上支撐財(cái)政收入的增長(zhǎng);另一方面，在出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)的作用下，實(shí)體經(jīng)濟(jì)、尤其是中小企業(yè)的發(fā)展情況比較好，提供的稅源也比較豐富。因此，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也比較合理，即便出現(xiàn)一些問題，也不會(huì)改變整個(gè)經(jīng)濟(jì)大局。這時(shí)期的財(cái)政狀況，也在財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)中不斷得到改善，包括“三公”經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的各種經(jīng)費(fèi)，都基本能夠得到保證并呈現(xiàn)較快速度增長(zhǎng)。

　　“被動(dòng)買單”造就不合理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

　　進(jìn)入二十一世紀(jì)以后，隨著2003年房地產(chǎn)市場(chǎng)放開，財(cái)政也出現(xiàn)了一波比前些年更快更強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭。所不同的是，此輪財(cái)政收入增長(zhǎng)，為今天的財(cái)政困局埋下了深深的隱患。因?yàn)?，?cái)政收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)不再是傳統(tǒng)的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，而主要是城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)，更直接地說，主要是在吃未來的發(fā)展?jié)摿Γ宰訉O的錢。從表面看，大家都過得很瀟灑，實(shí)際上已經(jīng)是危機(jī)四伏。到了今天，積累多年的矛盾集中爆發(fā)，一些地方的財(cái)政出現(xiàn)較大困難甚至“危機(jī)”，也就不難理解了。

　　過去10年中，各級(jí)財(cái)政通過“被動(dòng)買單”，實(shí)際上推動(dòng)形成了不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并導(dǎo)致財(cái)政增長(zhǎng)動(dòng)力逐漸枯竭，使本應(yīng)可以更好利用的財(cái)政資源，大部分浪費(fèi)在地方政府的政績(jī)之中。一方面，城市的鋼筋混凝土越來越多，高樓越來越多，“空城”“鬼城”越來越多，另一方面，不少地方和行業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越差，實(shí)體企業(yè)尤其是中小企業(yè)的日子越來越難過，在金融危機(jī)面前逐漸變得不堪一擊。為什么出臺(tái)了那么多政策都難以使經(jīng)濟(jì)步入復(fù)蘇軌道，主要就在于中小企業(yè)太困難、太不容易了。

　　更為不解的是，在經(jīng)濟(jì)已經(jīng)陷入較大困境、中小企業(yè)日子越來越難過的情況下，一些地方對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)的內(nèi)在需求仍沒有得到控制，仍然渴望財(cái)政收入能夠高速增長(zhǎng)，寅吃卯糧、收過頭稅等現(xiàn)象也就不可避免，有的企業(yè)寧可把廠子關(guān)掉，也不愿承擔(dān)那么重稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。在這10年中，有時(shí)財(cái)政已不只是單純的“被動(dòng)買單”，而是扮演了“實(shí)體經(jīng)濟(jì)殺手”的角色。

　　“主動(dòng)請(qǐng)客”須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

　　這也進(jìn)一步告訴我們，財(cái)政要想從被動(dòng)買單轉(zhuǎn)向主動(dòng)請(qǐng)客，首先必須正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待實(shí)體經(jīng)濟(jì)，要真正依據(jù)職能來部署財(cái)政任務(wù)，依據(jù)法律來確保財(cái)政收入增長(zhǎng)不再脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而不能是竭澤而漁，不能置實(shí)體企業(yè)于死地。這就要求減稅放在財(cái)政工作的首要位置。在貨幣政策已經(jīng)很難再有大的作為，或者無法再放開的情況下，能夠放得更寬、做得更好的，只有財(cái)政政策了。按照目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，減稅當(dāng)成為財(cái)政政策的首要手段，通過減稅，刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。

　　事實(shí)上，財(cái)政收入即便多增加幾千億，我們也不能說就富起來了，也未必能夠多辦多少事。眼下各級(jí)政府和財(cái)政的“三公”經(jīng)費(fèi)，要想省下千億資金，并不是一件難事，但幾千億資金對(duì)實(shí)體企業(yè)來說，可是救命資金，是可以讓許多陷入困境的企業(yè)翻身的。如果能夠把減稅工作做好，也可以認(rèn)為是財(cái)政的主動(dòng)作為、主動(dòng)請(qǐng)客。

　　其次，要盤活財(cái)政存量資金。財(cái)政到底還有多少未盤活的存量資金，外界并不知情，但是，從每年年底的突擊花錢中，至少可以看出，財(cái)政存量資金還是很可觀的。如何讓這些資金多發(fā)揮一些作用，對(duì)財(cái)政主動(dòng)請(qǐng)客也是很有意義的。只是，它與政府、財(cái)政、部門的權(quán)力密不可分，能否真正打破權(quán)力藩籬，對(duì)此至關(guān)重要。否則，盤活財(cái)政存量資金只能是一句口號(hào)。

　　再次，要努力消化地方債務(wù)。地方債務(wù)不僅是政令的沉重負(fù)擔(dān)，更是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重隱患。一些地方很可能因?yàn)槌林氐膫鶆?wù)負(fù)擔(dān)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)倒退，這絕不是危言聳聽，如何化解政府債務(wù)，必須成為各級(jí)政府認(rèn)真研究思考的問題。通過債務(wù)置換，將風(fēng)險(xiǎn)后移，確實(shí)是一種比較現(xiàn)實(shí)的做法，但是有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)本身更為重要。由于地方政府仍沒有放棄土地財(cái)政的思維，因此，如何從政策和制度上迫使地方政府不要繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，是當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)。

　　最后，要大力強(qiáng)化預(yù)算約束。財(cái)政被動(dòng)買單的持續(xù)，與預(yù)算約束的不力有關(guān)，很多地方的預(yù)算形同虛設(shè)，政府領(lǐng)導(dǎo)一支筆、一次會(huì)、一個(gè)電話，就常常使預(yù)算被突破，如此怎么可能不出現(xiàn)問題?如何按照新《預(yù)算法》強(qiáng)化預(yù)算的約束力，讓預(yù)算不再成為擺設(shè)，需要人大進(jìn)一步完善立法，理直氣壯、不折不扣地行使對(duì)預(yù)算的審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，真正把政府預(yù)算關(guān)進(jìn)制度的籠子。

　　總之，財(cái)政要想從被動(dòng)買單轉(zhuǎn)向主動(dòng)請(qǐng)客，需要多個(gè)方面因素的共同作用。其中至為重要的一點(diǎn)是，財(cái)政部門必須放下權(quán)力意識(shí)，擯棄部門利益的思維，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，把保障公共服務(wù)供給、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為財(cái)政行為的惟一目標(biāo)。