原標(biāo)題：新環(huán)保法遇實(shí)施難題：地方不立案不執(zhí)法較普遍

　　●今年1月1日正式實(shí)施的新環(huán)保法在實(shí)踐中遇到了很多問(wèn)題和阻力：公益訴訟的案例并沒(méi)有像人們想象的那樣大量涌現(xiàn)；對(duì)訴訟案件，地方法院不立案、地方政府不執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍，這一狀況的出現(xiàn)與中國(guó)的法治結(jié)構(gòu)缺陷密切相關(guān)。

　　●雖然新環(huán)保法希望通過(guò)“面面俱到”的方式加強(qiáng)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的權(quán)威性，但它仍然不是中國(guó)的環(huán)境基本法，它實(shí)際上只能起到指導(dǎo)、補(bǔ)充的作用，權(quán)威性不夠。

　　●從目前的法律規(guī)定來(lái)看，若地方黨委、政府干預(yù)法院受理環(huán)境公益訴訟，社會(huì)組織和個(gè)人并沒(méi)有救濟(jì)途徑。因此，如何監(jiān)督地方黨委、政府干預(yù)法院受理公益訴訟案件亟待解決。

　　新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已于今年1月1日正式實(shí)施。然而，新《環(huán)保法》的實(shí)施遇到了很多問(wèn)題和阻力：公益訴訟的案例并沒(méi)有像人們想象的那樣大量涌現(xiàn)；對(duì)訴訟案件，地方法院不立案、地方政府不執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍，這一狀況的出現(xiàn)與中國(guó)的法治結(jié)構(gòu)缺陷密切相關(guān)。

　　新環(huán)保法實(shí)施的法治難題

　　在十八屆三中全會(huì)前，中國(guó)的法治結(jié)構(gòu)過(guò)于突出行政力量，強(qiáng)調(diào)政府的終極管控作用，筆者將這一現(xiàn)象稱(chēng)為“管控為主的法治”。而今，在國(guó)家治理體系格局下，在全國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略中，新《環(huán)保法》強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)與公眾參與，突出社會(huì)作為法治平衡力量的作用，筆者將這一現(xiàn)象稱(chēng)為“共治為主的法治”。所以新《環(huán)保法》面臨著從“管控法”向“共治法”轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。

　　眾所周知，公眾的參與可以有效監(jiān)督法治的實(shí)施，無(wú)論對(duì)企業(yè)還是對(duì)地方黨委、政府皆是如此。故而，若沒(méi)有公眾的有效參與，依法共治的局面是很難實(shí)現(xiàn)的。十八屆四中全會(huì)中“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略安排所釋放的信號(hào)表明，從“管控法”向“共治法”的轉(zhuǎn)變是必然的、必須的，只有向“共治法”轉(zhuǎn)變，國(guó)家機(jī)關(guān)才能被置于真正的監(jiān)督之下。

　　然而，監(jiān)督機(jī)制的建立與實(shí)施是“共治法”運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的必要條件。而現(xiàn)在卻存在法院不立案、公安機(jī)關(guān)不作為問(wèn)題，以致社會(huì)無(wú)法發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。相反地，如果能逐步建立起監(jiān)督機(jī)制，相應(yīng)的法律程序便能加以啟動(dòng)。這不僅適用于環(huán)保，整個(gè)中國(guó)的法治都應(yīng)如此。

　　新環(huán)保法實(shí)施的執(zhí)法難題

　　在政府“限權(quán)”的改革大背景下，2015年實(shí)施的新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部門(mén)更多的權(quán)力，這是非常難得的。近來(lái)，一系列圍繞環(huán)評(píng)的改革措施也相應(yīng)出臺(tái)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門(mén)所屬事業(yè)單位與行政主管部門(mén)脫鉤，環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)業(yè)逐漸破除行政背景，成為真正的市場(chǎng)行為。但是環(huán)保部的地位和機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀決定了這些措施在實(shí)施過(guò)程中難以“下基層”。

　　首先，從機(jī)構(gòu)的地位來(lái)看，環(huán)保部門(mén)的機(jī)構(gòu)地位呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，即環(huán)保部門(mén)中央和省級(jí)機(jī)構(gòu)力量較為強(qiáng)大，專(zhuān)業(yè)化色彩突出，高級(jí)研究人才較多，相比之下，市、縣一級(jí)環(huán)保部門(mén)的力量明顯要單薄得多。

　　其次，環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法力量結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)“倒金字塔”型，中央和省級(jí)執(zhí)法力量雄厚，而市、縣、鄉(xiāng)級(jí)的執(zhí)法力量則較薄弱，有的縣級(jí)環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一到兩人，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒(méi)有任何執(zhí)法力量。在環(huán)境治理過(guò)程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級(jí)的環(huán)境執(zhí)法力量是對(duì)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境指導(dǎo)和環(huán)境執(zhí)法的主力軍，但這支力量的缺失使新《環(huán)保法》在實(shí)施過(guò)程中容易出現(xiàn)虛化、缺位的問(wèn)題。此外，環(huán)境治理對(duì)環(huán)保部門(mén)相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)化要求越來(lái)越高，但實(shí)踐過(guò)程中，很多區(qū)縣因?yàn)槿瞬徘啡保趫?zhí)法工作中，沒(méi)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)的人員參與。以上這些問(wèn)題使得新環(huán)保法大打折扣。

　　再次，環(huán)保部門(mén)自身也存在很多問(wèn)題。如其既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”也當(dāng)“裁判員”的情況也時(shí)常存在。

　　筆者認(rèn)為，要解決當(dāng)下的問(wèn)題需要先理順機(jī)制，故在環(huán)評(píng)和環(huán)境規(guī)劃上，環(huán)保部應(yīng)該只主管行政審批，剝離其經(jīng)營(yíng)的職能，讓市場(chǎng)去提供第三方服務(wù)，這樣不僅釋放了編制，還可以大大提升基層的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

　　新環(huán)保法實(shí)施的司法難題

　　截至目前，中國(guó)各地籌備成立和已經(jīng)成立的資源環(huán)境審判法庭至少有50個(gè)，這在世界范圍內(nèi)創(chuàng)了新高，像我國(guó)這樣在全國(guó)范圍內(nèi)大量存在資源環(huán)境審判庭的情況在其他國(guó)家是鮮有的。

　　我國(guó)的資源環(huán)境審判法庭是2014年從國(guó)外引進(jìn)的，我們引入國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí)側(cè)重強(qiáng)調(diào)優(yōu)點(diǎn)、忽略缺點(diǎn)，沒(méi)有立足我國(guó)國(guó)情加以深入調(diào)研、考察，致使很多制度引進(jìn)后水土不服。首先，環(huán)境審判改革面臨相關(guān)人員專(zhuān)業(yè)性欠缺的問(wèn)題，最高人民法院資源環(huán)境審判庭的法官都是從民事庭轉(zhuǎn)崗過(guò)來(lái)的，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事資源環(huán)境審判的。其次，目前環(huán)境訴訟案件并不多，而且一些環(huán)境公益訴訟案件的提起是地方政府或地方法院為了自我宣傳而操作的結(jié)果。

　　新環(huán)保法實(shí)施的自身不足

　　雖然新《環(huán)保法》希望通過(guò)“面面俱到”的方式加強(qiáng)其在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的權(quán)威性，但它仍然不是中國(guó)的環(huán)境基本法。

　　譬如，在規(guī)定生態(tài)紅線(xiàn)制度、加強(qiáng)自然生態(tài)區(qū)域保護(hù)、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)、保護(hù)生態(tài)安全、開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)等制度的法律效力等級(jí)上，并不高于《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《草原法》、《水法》等專(zhuān)項(xiàng)法律。它實(shí)際上只能起到指導(dǎo)、補(bǔ)充的作用，因此其權(quán)威性也不可能超越這些專(zhuān)項(xiàng)法律。此外，新《環(huán)保法》在生態(tài)保護(hù)方面也將遇到權(quán)威性不夠的問(wèn)題，在其實(shí)施過(guò)程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國(guó)土資源等部門(mén)以生態(tài)保護(hù)適用已有專(zhuān)項(xiàng)法為由而拒絕適用新《環(huán)保法》的相關(guān)規(guī)定。所以，若不能確保新《環(huán)保法》的權(quán)威性，其部分規(guī)定將會(huì)被逐漸架空，乃至最后形同虛設(shè)。

　　其次，在實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國(guó)土資源等各部門(mén)均相繼強(qiáng)化了本部門(mén)的資源保護(hù)和污染防治工作，而對(duì)環(huán)保部門(mén)的統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督卻持抵觸甚至否定態(tài)度。由此可見(jiàn)，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、法規(guī)在立法過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則、方法、措施及手段。

　　再者，新修訂的《環(huán)保法》仍然沒(méi)有明確宣告和承認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，這將不可避免地使公民環(huán)境權(quán)無(wú)法得到保障，使公民參與權(quán)無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。

　　最后，在此次修訂中，部分較為嚴(yán)格的處罰權(quán)并未完全下放。比如，要關(guān)閉嚴(yán)重違法企業(yè)必須報(bào)請(qǐng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，如果政府庇護(hù)企業(yè)而不采納環(huán)境保護(hù)部門(mén)的建議，新《環(huán)保法》就沒(méi)有明確、具體的措施來(lái)保障環(huán)保部門(mén)執(zhí)法。

　　很多此類(lèi)的相關(guān)規(guī)定，譬如公眾參與的程序、環(huán)境公益訴訟提起的具體條件等，仍需進(jìn)一步細(xì)化來(lái)增強(qiáng)其可操作性。

　　通過(guò)體制和機(jī)制改革激活新環(huán)保法實(shí)施

　　體制不順暢、機(jī)制不健全，是新《環(huán)保法》實(shí)施的兩大困局。

　　在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保部門(mén)不能、不敢嚴(yán)格執(zhí)法的主要原因在于地方黨委和地方政府的干預(yù)。新《環(huán)保法》的實(shí)施使得地方環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：若不嚴(yán)格執(zhí)法，公眾對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題不滿(mǎn)意；若嚴(yán)格執(zhí)法，地方黨委和政府也將不滿(mǎn)意。如今，地方環(huán)保人事任命仍然處于地方黨政機(jī)關(guān)的掌控之下，這就使得環(huán)保部門(mén)很可能迫于黨委和政府的壓力而不敢嚴(yán)格執(zhí)法。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，嚴(yán)格執(zhí)法的環(huán)保局長(zhǎng)不僅不受當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的歡迎，也往往不受黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“待見(jiàn)”，甚至面臨可能調(diào)離職位甚至被免職的命運(yùn)。所以，環(huán)保部門(mén)受“夾板氣”，不敢嚴(yán)格執(zhí)法的現(xiàn)象也必將越來(lái)越明顯。

　　其次，以往環(huán)保部門(mén)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)?？上驳氖?，此次新《環(huán)保法》授予了環(huán)保部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)查封、扣押的權(quán)力。然而，我們可以預(yù)見(jiàn)，這項(xiàng)權(quán)力的行使將會(huì)遭受巨大的阻力，強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)難以得到全面、有效的貫徹、執(zhí)行。故而，建立保證環(huán)保獨(dú)立執(zhí)法的相關(guān)機(jī)制對(duì)于保證環(huán)保新常態(tài)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。

　　再次，新《環(huán)保法》第68條規(guī)定，由其自身的違法行為造成嚴(yán)重后果的，地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。但是，新《環(huán)保法》卻沒(méi)有規(guī)定如果相關(guān)責(zé)任人不引咎辭職，則應(yīng)該如何處理？如果責(zé)任人所在的單位不讓責(zé)任人引咎辭職，又該如何處理？公眾、社會(huì)組織及被侵權(quán)人對(duì)不引咎辭職有何救濟(jì)途徑？從這些細(xì)節(jié)部分的立法空白可以預(yù)見(jiàn)，引咎辭職制度無(wú)法順暢實(shí)施。

　　此外，新《環(huán)保法》還存在公眾參與機(jī)制不健全、公眾參與缺乏必要保障的問(wèn)題。新《環(huán)保法》規(guī)定了公益訴訟制度，社會(huì)組織及其個(gè)人能否對(duì)政府的行政違法行為提起公益訴訟。從目前的法律規(guī)定來(lái)看，若地方黨委、政府干預(yù)人民法院迫使其不受理環(huán)境公益訴訟，社會(huì)組織和個(gè)人并沒(méi)有救濟(jì)途徑。因此，如何監(jiān)督地方黨委干預(yù)人民法院受理公益訴訟案件亟待解決。此外，地方黨委和政府消極怠法的現(xiàn)象也亟須整治。故而，應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)各界的參與和監(jiān)督機(jī)制，從而能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法、有效監(jiān)督執(zhí)法，使得新《環(huán)保法》順暢運(yùn)行。

　　總的來(lái)說(shuō)，若不理順現(xiàn)行的體制和機(jī)制，新《環(huán)保法》就難以發(fā)揮其制裁違法行為的“爪”與“牙”的作用，新修訂的《環(huán)保法》將會(huì)陷于存之無(wú)用、棄之可惜的狀態(tài)，從而破壞法治的尊嚴(yán)。

　　（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）