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半年內(nèi)總理五令整治“紅頂中介” 環(huán)保部已出方案
原標(biāo)題:總理責(zé)令整治“紅頂中介”
環(huán)保部所屬環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)明年全部脫鉤
《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》 記者 郭芳 黃斌 |北京報(bào)道
“紅頂中介”,一種伴生于改革、寄生于體制并不斷蠶食改革紅利的“寄生蟲(chóng)”,正在被清除出體制。
這是今年從上至下的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。
半年內(nèi)總理五令整治“紅頂中介”
4月底,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)的通知》,要求全面清理“紅頂中介”, 整治中介服務(wù)亂象,規(guī)范和引導(dǎo)中介服務(wù)。
據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計(jì),在過(guò)去的半年時(shí)間里,國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾經(jīng)在國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、國(guó)務(wù)院廉政工作會(huì)議、國(guó)務(wù)院電視電話會(huì)議上,從不同角度共計(jì)5次提及整治“紅頂中介”問(wèn)題。
李克強(qiáng)總理這樣密集地要求整治“紅頂中介”,足見(jiàn)其迫切和決心。他在2月9日國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上花了相當(dāng)長(zhǎng)的篇幅痛斥“紅頂中介”、“二政府”等亂象:打著政府的旗號(hào),服務(wù)亂,收費(fèi)高,搞壟斷;對(duì)企業(yè)強(qiáng)制服務(wù),強(qiáng)行收費(fèi);成為新的市場(chǎng)“攔路虎”,嚴(yán)重制約市場(chǎng)活力,也為尋租腐敗提供了機(jī)會(huì)。
更為重要的是,這些“紅頂中介”、“二政府”正在截留蠶食、對(duì)沖消減改革的紅利。
在2014年11月15日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上,李克強(qiáng)總理表示:“我去一些地方考察時(shí)看到,政務(wù)大廳里面的收費(fèi)都取消了,但大廳隔一條馬路就是一家咨詢服務(wù)的中介公司,里面還坐著幾個(gè)‘大蓋帽’,要辦事的民眾,都要來(lái)這里先走一趟,這不是‘暗度陳倉(cāng)’嗎?!”
現(xiàn)實(shí)是,在國(guó)務(wù)院強(qiáng)力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革之后,一批諸如檢驗(yàn)、檢測(cè)、認(rèn)證、咨詢、評(píng)估、鑒定等關(guān)乎企業(yè)根本利益的審批權(quán)卻被轉(zhuǎn)移給了政府部門(mén)所屬的事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)組織,或者交給一些擁有特殊利益關(guān)系的“紅頂中介”組織。這些利益共同體蠶食了簡(jiǎn)政放權(quán)的改革紅利。
人民日?qǐng)?bào)、新華社等官媒多次發(fā)文痛批稱,簡(jiǎn)政放權(quán)在做“減法”,“紅頂中介”卻在做“加法”,“行政審批的門(mén)檻越來(lái)越低,但是,評(píng)估、鑒證、意見(jiàn)書(shū)、技術(shù)性檢查等第三方中介事項(xiàng)卻有增無(wú)減”。
在4月底的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上,國(guó)務(wù)院審改辦負(fù)責(zé)人王峰表示,簡(jiǎn)政放權(quán)后,企業(yè)仍需把大量的時(shí)間精力放在中介服務(wù)環(huán)節(jié)上,中介服務(wù)收費(fèi)亂,整體費(fèi)用偏高,而一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)甚至與審批部門(mén)存在利益關(guān)聯(lián),很難保障中介服務(wù)的公正合理。
2014年全國(guó)兩會(huì)期間,媒體所披露的一份九三學(xué)社的提案中提及這樣一組數(shù)據(jù):在某沿海城市,一個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目或建設(shè)項(xiàng)目,從簽訂《土地出讓合同》到驗(yàn)收辦結(jié)或投產(chǎn),共涉及約50項(xiàng)行政審批事項(xiàng),需要提供第三方評(píng)價(jià)、評(píng)估、檢測(cè)報(bào)告9~20個(gè)。如串聯(lián)起來(lái)計(jì)算,整個(gè)流程需要300余天。對(duì)中介報(bào)告的審查、評(píng)審,涉及委辦局12個(gè)、科室約20個(gè)、經(jīng)手150余人次。
在今年全國(guó)兩會(huì),全國(guó)工商聯(lián)關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革,破解民企項(xiàng)目投資審批“繁、難、貴”的提案中,提到要斬?cái)嘀薪闄C(jī)構(gòu)與行政單位之間的利益鏈,打破“紅頂中介”壟斷審批、壟斷收費(fèi)的格局。
據(jù)國(guó)務(wù)院審改辦公布的數(shù)據(jù)顯示,國(guó)務(wù)院自2001年專門(mén)下發(fā)通知推進(jìn)行政審批改革之后的10年間,先后6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,約占原有項(xiàng)目總數(shù)的七成。
部分被取消的審批事項(xiàng)被“紅頂中介”承接管理,“紅頂中介”越來(lái)越深地介入行政審批環(huán)節(jié),禁而未決,最終“戴市場(chǎng)的帽子,拿政府的鞭子,坐行業(yè)的轎子,收企業(yè)的票子”成為對(duì)行政審批過(guò)程中中介服務(wù)亂象的形象比喻。
“收企業(yè)的票子”所揭示的背后的巨額利益當(dāng)是其禁而未決的真正原因。
溯及“紅頂中介”的前身,不難發(fā)現(xiàn),其來(lái)源不外乎兩種:一種是,因政府職能轉(zhuǎn)變,一些被改革部門(mén)以行業(yè)協(xié)會(huì)等方式繼續(xù)把持原部門(mén)利益;另一種是,伴隨著簡(jiǎn)政放權(quán),一批中介機(jī)構(gòu)相繼成立,承接已取消的審批權(quán),以此謀取壟斷利益。
國(guó)家行政學(xué)院研究員胡仙芝向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者分析,登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)雙重管理的體制造成“紅頂中介”的“官辦”色彩濃厚,呈現(xiàn)出行政寄生性和壟斷性,變?yōu)?ldquo;二政府”,既是部門(mén)權(quán)力的延伸,也存在著利益輸送。
國(guó)家審計(jì)署2014年6月發(fā)布的《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示,至2013年底,衛(wèi)計(jì)委、國(guó)土資源部、住建部等13個(gè)部門(mén)主管的35個(gè)社會(huì)組織和61個(gè)所屬事業(yè)單位利用所在部門(mén)影響,采取違規(guī)收費(fèi)、未經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)展評(píng)比達(dá)標(biāo)、有償提供信息等方式取得收入29.75億元。
這份審計(jì)報(bào)告還曝光了中華醫(yī)學(xué)會(huì)在2012年至2013年召開(kāi)的160個(gè)學(xué)術(shù)會(huì)議中,違規(guī)收取醫(yī)藥企業(yè)贊助8.2億元,違規(guī)收取資格考試復(fù)訓(xùn)費(fèi)1965.04萬(wàn)元;中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)2013年在受住建部委托進(jìn)行綠色建筑標(biāo)識(shí)評(píng)價(jià),違規(guī)收取參評(píng)單位評(píng)審費(fèi)1418.55萬(wàn)元。
“紅頂中介”帶來(lái)的腐敗問(wèn)題顯而易見(jiàn)。一組被廣泛引用的最高人民檢察院相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2008年至2012年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)立案查辦的中介組織貪污賄賂犯罪達(dá)923人,分布于工程建設(shè)、金融信貸、土地礦產(chǎn)、財(cái)政稅收、國(guó)有企業(yè)等行業(yè),涉案領(lǐng)域比較廣泛。
胡仙芝分析,“紅頂中介”組織作為權(quán)錢(qián)交易的媒介直接行賄或居中介紹,國(guó)家工作人員主導(dǎo)并通過(guò)中介組織實(shí)施犯罪的現(xiàn)象突出,如通過(guò)造假評(píng)估、審計(jì),參與行政審批尋租、商業(yè)賄賂、私設(shè)“小金庫(kù)”報(bào)銷費(fèi)用等等。
清除“紅頂中介”已是箭在弦上,不得不發(fā)。
全國(guó)“紅頂中介”究竟有多少?
然而,全國(guó)的“紅頂中介”究竟有多少?涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)到底有哪些?這些“紅頂中介”依托行政資源不當(dāng)牟利究竟有多少?
“目前的家底是不清楚的,現(xiàn)在首先要‘摸清家底’。”中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、國(guó)家行政學(xué)院教授王滿傳接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時(shí)說(shuō),“國(guó)務(wù)院審改辦正在做這個(gè)事情,但最后的數(shù)據(jù)我們還沒(méi)看到。”
王滿傳參與了國(guó)務(wù)院“取消和下放行政審批事項(xiàng)、激發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)活力”政策落實(shí)情況的第三方評(píng)估。據(jù)他統(tǒng)計(jì),“紅頂中介”的服務(wù)事項(xiàng)有二三十種,僅評(píng)估類的如環(huán)境評(píng)估、安全評(píng)估、消防評(píng)估等就有十幾種。
王滿傳將“紅頂中介”分為三類:第一種是審批部門(mén)直接下屬的事業(yè)單位或者主管的協(xié)會(huì);第二種是原來(lái)為政府的機(jī)構(gòu),后因體制改革變成企業(yè),但仍具有政府的屬性及體制的慣性;第三種是完全由市場(chǎng)成立,卻很可能由與職能部門(mén)官員相關(guān)的利益關(guān)系人成立,并由他們分食巨額利益。
“整個(gè)部委層面的統(tǒng)計(jì)是相對(duì)容易的,各部委下屬有多少這樣的單位,一下就能統(tǒng)計(jì)出來(lái)。而最難摸清底數(shù)的是第三種,即那些表面上與政府無(wú)關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)卻由與政府有關(guān)系的人控制,這種隱性的‘紅頂’很難統(tǒng)計(jì)。”據(jù)王滿傳的估算,這種隱性的“紅頂”比顯性的“紅頂”還要多。
3月下旬,環(huán)保部對(duì)外公布的消息顯示,環(huán)保部?jī)H部屬單位全資或參股的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)就有8家。
在此之前,國(guó)務(wù)院各部委鮮見(jiàn)公布旗下“紅頂中介”的數(shù)量。
目前可查詢到的是國(guó)家民政系統(tǒng)公布的行業(yè)協(xié)會(huì)及商會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù):截至2013年12月底,全國(guó)依法登記的行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)近7萬(wàn)個(gè),其中全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)與商會(huì)800余個(gè)。
一位東部城市的市長(zhǎng)告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者,在他的經(jīng)驗(yàn)中,只要有審批權(quán)的部門(mén),“紅頂中介”便普遍存在。
這位市長(zhǎng)對(duì)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者說(shuō),在他們的“跑部”經(jīng)驗(yàn)中,一些部委下的“紅頂中介”實(shí)際就是這樣的托:這個(gè)項(xiàng)目你需要嗎?它可以幫你爭(zhēng)取,爭(zhēng)取到了,你要給它費(fèi)用,這個(gè)費(fèi)用則以各種咨詢服務(wù)的名目支付,程序上很規(guī)范。“這筆費(fèi)用不是一筆小數(shù)目,都是百萬(wàn)以上的大數(shù)目。”
也有地方官員向媒體透露,其所主政的縣,一個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)因?yàn)闆](méi)有找環(huán)保部門(mén)指定的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),每次都通不過(guò),花了很多冤枉錢(qián),最后找環(huán)保部門(mén)指定的一家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu),一次就過(guò)了。
無(wú)論是企業(yè)還是地方政府的主政官員,均對(duì)部委審批部門(mén)下的“紅頂中介”把持部門(mén)利益多有微詞。
除中央機(jī)關(guān)之外,更龐大的“紅頂中介”隊(duì)伍是在地方政府的職能部門(mén)。王滿傳說(shuō),“到了地方,各省各市各縣都有‘紅頂中介’,但全國(guó)的這個(gè)底數(shù)是不清楚的。”
一些地方的相關(guān)數(shù)據(jù)散見(jiàn)于媒體零星的報(bào)道中。例如,據(jù)河南當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,該省共有2800多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì),其中一些行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)掛靠在政府職能部門(mén)名下,有的甚至是由政府職能部門(mén)籌辦,承擔(dān)一定的由政府轉(zhuǎn)移出的行政管理職能,官辦、半官辦色彩濃厚。
十八屆三中全會(huì)決定,正確處理政府和社會(huì)關(guān)系,加快實(shí)施政社分開(kāi)。同時(shí)明確提出,限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤。這是黨的最高文件里正式提出的“政社分開(kāi)”的制度要求。同年,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中要求,2015年基本完成與行政機(jī)構(gòu)的脫鉤。
據(jù)民政部在2015年首場(chǎng)例行新聞發(fā)布會(huì)上的通報(bào),行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案已上報(bào)國(guó)務(wù)院。在此之前,民政部部長(zhǎng)李立國(guó)曾公開(kāi)介紹,脫鉤需在行政職能、人員管理、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、黨建、外事管理服務(wù)等方面脫離關(guān)系。
從這個(gè)角度看,體制的強(qiáng)大慣性以及以往已形成的利益使得“去行政化”的過(guò)程并不容易。
環(huán)保部已出臺(tái)整改方案
這次國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批中介服務(wù)的通知》,主要針對(duì)的是國(guó)務(wù)院各部門(mén)的審批事項(xiàng)。
據(jù)國(guó)務(wù)院審改辦的要求,在5月底前,各審批部門(mén)須將本系統(tǒng)內(nèi)涉及的中介服務(wù)事項(xiàng)全面梳理后,提出清理規(guī)范意見(jiàn)上報(bào)。
在此之前,環(huán)保部已于3月下旬出臺(tái)了《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》。根據(jù)該方案,環(huán)保部直屬單位的8家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將率先在2015年12月31日前脫鉤,省級(jí)及以下環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)分兩批分別在2016年6月30日、12月31日前全部脫鉤,逾期未脫鉤一律取消環(huán)評(píng)資質(zhì)。
截至3月底,兩家環(huán)保部部屬單位所屬環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)已完成脫鉤工作。
在環(huán)保部脫鉤方案出臺(tái)前,中央第三巡視組對(duì)其完成專項(xiàng)巡視后的反饋意見(jiàn)指出,環(huán)保部的環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)“紅頂中介”現(xiàn)象突出,容易產(chǎn)生利益沖突和不當(dāng)利益輸送。
中央第三巡視組組長(zhǎng)吉林提出,環(huán)保部應(yīng)限期完成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤改制,規(guī)范環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)。
針對(duì)巡視意見(jiàn),環(huán)保部很快給出了上述整改方案。而目前,也只有環(huán)保部公布了方案。
王滿傳表示,“環(huán)保部已經(jīng)開(kāi)始了,國(guó)務(wù)院審改辦正在全力推進(jìn)這個(gè)事情,估計(jì)下一步其他部委都要?jiǎng)悠饋?lái)。”
不久前,住建部部長(zhǎng)陳政高在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上要求,住建部要理清部機(jī)關(guān)與部直屬單位、部管社團(tuán)之間的關(guān)系,堅(jiān)決杜絕借機(jī)關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)搞“紅頂中介”,堅(jiān)決杜絕擅自設(shè)定評(píng)比表彰。
據(jù)王滿傳所掌握的情況,很多省份已經(jīng)在行動(dòng),“至少都把整治‘紅頂中介’列入了今年的改革重點(diǎn)。但具體怎么做,各地都還在研究,出臺(tái)辦法還沒(méi)那么快。”
據(jù)胡仙芝介紹,在實(shí)際管理中,這些紅頂中介大多被作為行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位來(lái)看待,定級(jí)別、定編制,也由行政機(jī)關(guān)直接控制人財(cái)物。行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人往往由政府部門(mén)任命,而非通過(guò)企業(yè)選舉產(chǎn)生,個(gè)別“具有行政級(jí)別”的中介機(jī)構(gòu)甚至成為政府退休官員“養(yǎng)老”的去處,由退休官員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)崗位。
王滿傳認(rèn)為,這樣的單位要進(jìn)行企業(yè)化改革,對(duì)其編制人員進(jìn)行分流,并非沒(méi)有阻力。“即使是環(huán)保部,目前也只是出臺(tái)了一個(gè)辦法說(shuō)要推進(jìn)脫鉤,而真正實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)過(guò)程。”
不過(guò),一些地方的改革已經(jīng)走在了前列。例如,上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)宣布,未來(lái)在浦東,凡是“紅頂中介”將全部取消。
廣東省惠州市則成立了“中介超市”:面向全國(guó)招募800多家中介機(jī)構(gòu)集中進(jìn)駐政府行政服務(wù)中心一樓,凡是當(dāng)?shù)卣顿Y項(xiàng)目在行政審批環(huán)節(jié)中需要中介機(jī)構(gòu)服務(wù)的,除需公開(kāi)招投標(biāo)或項(xiàng)目有特殊要求外,一律采取搖號(hào)的方式選擇中介機(jī)構(gòu)。
然而,王滿傳提醒說(shuō),在全面清理“紅頂中介”之后,如何防止顯性的“紅頂中介”演變成隱性的“紅頂中介”,是一個(gè)重要問(wèn)題。形式上已經(jīng)市場(chǎng)化的中介,實(shí)質(zhì)仍為擁有行政審批權(quán)的內(nèi)部人所控制,而將行政審批權(quán)限隱性化。因其隱蔽性,這將是未來(lái)監(jiān)管的難點(diǎn)。
編輯:玄燕鳳
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