原標(biāo)題：中國經(jīng)濟(jì)半年報(bào)系列之一

　　總理上半年四提“盤活存量資金” 如何喚醒“沉睡”財(cái)政

　　孫陽

　　公帑何以惠民生？財(cái)政活水存量來。

　　若要盤點(diǎn)2015年上半年的財(cái)稅改革關(guān)鍵詞，“盤活財(cái)政存量資金”定然位列前茅，擠掉財(cái)政水分、盤活“趴窩”資金、讓積極財(cái)政政策有效發(fā)力成為宏觀調(diào)控的創(chuàng)新之舉。

　　僅今年上半年，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就在4次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中部署盤活財(cái)政存量資金。4月1日，“部署盤活和統(tǒng)籌使用沉淀的存量財(cái)政資金，有效支持經(jīng)濟(jì)增長”；5月13日，“決定進(jìn)一步推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化，以改革創(chuàng)新盤活存量資金”；6月10日，“改革創(chuàng)新機(jī)制，加快推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用，堅(jiān)決改變資金使用‘碎片化’，提高使用效益，是用足用活積極財(cái)政政策的關(guān)鍵舉措”； 6月17日，“通過調(diào)整結(jié)構(gòu)、盤活存量，增加安排中央投資，重點(diǎn)投向農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造、糧食倉儲(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施等，帶動(dòng)更多地方和社會(huì)投資”。

　　7月8日，在下半年剛剛啟幕的第一次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再次指出，各級(jí)財(cái)政將已收回沉淀和違規(guī)資金2500多億元，加快統(tǒng)籌用于急需領(lǐng)域；國務(wù)院將239億元中央預(yù)算內(nèi)投資存量資金調(diào)整用于在建重大項(xiàng)目。

　　國務(wù)院牽頭、財(cái)政部和審計(jì)署聯(lián)合發(fā)力，盤活財(cái)政存量資金始終貫穿于新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)程中。

　　溫故方能知新。過去半年，政府出臺(tái)了哪些盤活財(cái)政存量資金的政策措施，收效如何？著眼下半年，有哪些新的舉措亟待推出，“沉睡”的存量資金又將如何進(jìn)一步服務(wù)公眾、造福人民？

　　化零為整：統(tǒng)籌使用萬億“沉淀”資金

　　長期以來，財(cái)政資金存量較大、利用效率較低催生出年末“突擊花錢”的頑疾和“賬外小金庫”的隱患。同時(shí)，在當(dāng)前“三期”疊加、經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，財(cái)政支出盤子擴(kuò)大與財(cái)政收入增幅放緩的矛盾也日益凸顯。

　　審計(jì)署6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示：至2014年底，抽查的22個(gè)中央部門有存量資金1495.08億元，18個(gè)省本級(jí)財(cái)政有存量資金1.19萬億元。

　　有錢卻不會(huì)花？財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理的難題導(dǎo)致了財(cái)政資金統(tǒng)籌力度不夠。好鋼當(dāng)用在刀刃上，激發(fā)存量資金的源頭活水，政策春風(fēng)適時(shí)吹來。

　　2015年1月21日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》發(fā)布，清理一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、加大督查和問責(zé)力度等十項(xiàng)具體舉措正式推行。

　　其中，清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金備受矚目。作為各級(jí)財(cái)政賬上的“沒花完”的錢，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金是存量資金的“大頭”。通知要求，2012年及以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金，將補(bǔ)充到預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，統(tǒng)籌用于2015年及以后年度預(yù)算編制；而2013年結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)加快執(zhí)行，不許按原用途使用的，應(yīng)統(tǒng)籌使用到缺資金的領(lǐng)域。

　　財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對(duì)財(cái)政存量資金的統(tǒng)籌使用能夠使得更多資金流通起來，一方面減少資金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希同時(shí)認(rèn)為，盤活存量資金還會(huì)為金融市場(chǎng)帶來充足的流動(dòng)性。

　　“死錢”變“活”：強(qiáng)化預(yù)算管理 千億項(xiàng)目獲批穩(wěn)增長

　　在國務(wù)院的牽頭引導(dǎo)下，財(cái)政部、發(fā)改委等部委迅速響應(yīng)、分工合作，打出一系列政策“組合拳”。

　　2月，財(cái)政部連續(xù)下發(fā)通知，推進(jìn)中央、地方盤活財(cái)政存量資金，明確結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的范圍及清理措施、規(guī)范結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金收回程并建立財(cái)政存量資金定期報(bào)告制度。

　　3月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)地方預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的指導(dǎo)意見》，明確提出建立財(cái)政資金支付全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，保障預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)范、財(cái)政資金使用合規(guī)透明和財(cái)經(jīng)政策措施落實(shí)到位。

　　4月，財(cái)政部再次發(fā)文指出，要進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政資金管理方式、盤活財(cái)政存量資金并加快地方政府債券發(fā)行和安排，對(duì)統(tǒng)籌使用沉淀的存量資金建立任務(wù)清單和時(shí)間表，用于增加公共服務(wù)供給以及亟需資金支持的重大領(lǐng)域和項(xiàng)目。

　　5月，《關(guān)于收回財(cái)政存量資金預(yù)算會(huì)計(jì)處理有關(guān)問題的通知》進(jìn)一步要求做好收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金以及再安排使用的會(huì)計(jì)處理，對(duì)“收回部門預(yù)算存量資金”、“收回轉(zhuǎn)移支付存量資金”、“收回財(cái)政專戶存量資金”等進(jìn)行明細(xì)核算。

　　同時(shí)，中央部門的支出預(yù)算管理也進(jìn)一步科學(xué)化、精細(xì)化，《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的印發(fā)標(biāo)志著績效目標(biāo)的制定、考核、批復(fù)以及調(diào)整都將有章可循，中央部門的有關(guān)績效目標(biāo)也會(huì)隨同部門預(yù)算逐步予以公開。

　　李克強(qiáng)總理在4月1日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中特別提到統(tǒng)籌使用的財(cái)政資金重點(diǎn)向中西部傾斜，帶動(dòng)有效投資，增加農(nóng)村貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

　　截至7月1日，發(fā)改委批復(fù)各地基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目總投資約8841.87億元，項(xiàng)目投資也在向中西部、農(nóng)村貧困地區(qū)傾斜，著力支持中國經(jīng)濟(jì)腹地的投資缺口。

　　新近批復(fù)的4個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目均落戶于中西部，今年新增農(nóng)村電網(wǎng)改造升級(jí)近千億投資項(xiàng)目也啟動(dòng)實(shí)施，涉及河北、山西、西藏、陜西、甘肅等25個(gè)省(區(qū)、市)，共計(jì)項(xiàng)目2139個(gè)，遍及中西部地區(qū)1629個(gè)縣，投資約926.2億元。

　　同時(shí)，各地方政府也在積極部署“穩(wěn)投資”，福建、江蘇、四川等省近日相繼出臺(tái)擴(kuò)大有效投資相關(guān)方案，將生態(tài)環(huán)保、農(nóng)業(yè)和水利、市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源、信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域作為投資重點(diǎn)，并進(jìn)一步向民間資本開放，拓寬投融資渠道。

　　可以說，隨著一系列規(guī)范預(yù)算管理、提升存量資金使用效率方案的出臺(tái)，有效投資得以持續(xù)推動(dòng)，國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長得到保障。

　　標(biāo)本兼治： “路線圖”引領(lǐng)統(tǒng)籌使用方向

　　今年以來，通過完善政府預(yù)算體系、加強(qiáng)一般公共預(yù)算各項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用、清理整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等舉措，盤活財(cái)政存量資金收效顯著。舉例來看，針對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多過細(xì)、交叉重疊問題，目前以將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付個(gè)數(shù)從2013年220個(gè)減少到2014年的130個(gè)，今年又進(jìn)一步減少到只有100個(gè)左右。

　　然而，影響財(cái)政資金統(tǒng)籌使用的因素仍然存在，經(jīng)濟(jì)下行壓力加上地方面臨償債高峰，前5個(gè)月地方財(cái)政收入同口徑下同比增長僅4%，遠(yuǎn)低于年初預(yù)算目標(biāo)7.5%?？梢哉f，進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政資金的統(tǒng)籌使用仍是當(dāng)務(wù)之急。

　　6月16日，國務(wù)院印發(fā)《推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》，就進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高財(cái)政資金使用效益、完善預(yù)算管理制度作出全面部署?！斗桨浮诽岢隽税ㄍ七M(jìn)項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用、推進(jìn)重點(diǎn)科目資金統(tǒng)籌使用等10條主要措施，為財(cái)政資金統(tǒng)籌使用規(guī)劃出一條清晰的“路線圖”。

　　方案在完善政府預(yù)算體系方面也頻現(xiàn)亮點(diǎn)。例如其中明確“2016年國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例達(dá)到19%，并逐年提高調(diào)入比例”，“從2016年1月1日起，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)、政府住房基金、無線電頻率占用費(fèi)、鐵路資產(chǎn)變現(xiàn)收入、電力改革預(yù)留資產(chǎn)變現(xiàn)收入等5項(xiàng)基金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算”等。

　　財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希表示，推動(dòng)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用有利于當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革，國務(wù)院出臺(tái)的十大舉措是從形成財(cái)政存量資金的原因入手，標(biāo)本兼治，既著眼于盤活已有的財(cái)政存量資金，又著力于避免形成新的財(cái)政存量資金。

　　針對(duì)下一步如何創(chuàng)新實(shí)踐盤活存量財(cái)政資金，審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司副司長胥連碧認(rèn)為，要加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革、完善政府預(yù)算體系、建立健全責(zé)任制和責(zé)任追究機(jī)制。“要建立財(cái)政資金統(tǒng)籌使用任務(wù)清單和時(shí)間表，加強(qiáng)經(jīng)常性檢查和審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于未按規(guī)定完成的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任”，胥連碧表示。

　　中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚則建議，為了能夠最大程度地盤活存量資金，應(yīng)該更多地對(duì)中小企業(yè)減稅，同時(shí)對(duì)個(gè)人所得稅進(jìn)行調(diào)節(jié)，降低稅收的負(fù)擔(dān)，之所以有這么多的存量資金，可能說明目前我國的宏觀稅負(fù)太高，適當(dāng)降低稅負(fù)可將這些資金重新實(shí)行再分配。而對(duì)于一些真正需要財(cái)政支持的部門或項(xiàng)目，可以進(jìn)行更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。