文章導(dǎo)讀： 2013年7月9日，“中國特色社會主義與中國夢宣傳教育系列報告會”第一場在北京人民大會堂舉行，時任環(huán)境保護部部長周生賢就環(huán)保問題作報告時自我調(diào)侃道：“我聽說世界上有‘四大尷尬部門’，中國的環(huán)保部就是其中之一。”

　　2013年7月9日，“中國特色社會主義與中國夢宣傳教育系列報告會”第一場在北京人民大會堂舉行，時任環(huán)境保護部部長周生賢就環(huán)保問題作報告時自我調(diào)侃道：“我聽說世界上有‘四大尷尬部門’，中國的環(huán)保部就是其中之一。”時隔兩年，《中國經(jīng)濟周刊》記者調(diào)研環(huán)保工作時發(fā)現(xiàn)，人、財、物皆歸地方政府管轄的基層環(huán)保部門“尷尬”尤甚。

　　基層環(huán)保官員的困惑：

　　環(huán)保責(zé)任成了環(huán)保局的責(zé)任

　　在江蘇省連云港市，《中國經(jīng)濟周刊》記者所到縣、市，提及“環(huán)境追責(zé)”，環(huán)保官員幾乎是異口同聲地表達“不解”——環(huán)保涉及眾多部門，國家亦有職責(zé)界定，但只要出了環(huán)境問題，環(huán)保部門就會成為眾矢之的；輿情爆發(fā)時，一些地方政府通常還會處分環(huán)保官員來平息民怨。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者注意到，近年來一系列有關(guān)“環(huán)保局長”和環(huán)保部門的報道似乎也從側(cè)面反映了上述環(huán)保官員所說的現(xiàn)象。比如“浙江溫州要求環(huán)保局長集體下河游泳以證治污效果”、“湖南永州某縣環(huán)保局長因機關(guān)評議排名倒數(shù)被免去職務(wù)”等等。2014年12月17日，《中國環(huán)境報》甚至以“近20年全國環(huán)保部門一把手的任職去向”為研究對象，專文分析“為何當(dāng)上環(huán)保局長就意味著職業(yè)官員生涯的終結(jié)”。2015年7月13日，環(huán)保部公布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，支持和鼓勵社會監(jiān)督負有環(huán)保之責(zé)的“各級人民政府、縣級以上環(huán)境保護主管部門及任何單位和個人”，但媒體幾乎一致將其解讀為“環(huán)保部門不履職公民可舉報”。

　　連云港市環(huán)保局局長韋懷余告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，2015年1月1日，號稱“史上最嚴”的新版環(huán)境保護法開始實施，賦予環(huán)保部門更多“查處”職責(zé)，但是，“實際工作中，環(huán)保部門仍然無權(quán)也無法獨家應(yīng)對諸如農(nóng)業(yè)污染治理、生活污染治理、建筑工地揚塵治理等工作。而‘追責(zé)’之劍又依然指向環(huán)保部門，其他職能部門僅是‘配合’，‘考核’根本無法對其形成壓力。換句話說，環(huán)保部門還是要對所有環(huán)境問題‘兜底’。”

　　韋懷余說：“以‘大氣污染防治’為例，此項工作的責(zé)任主體幾乎涵蓋政府所有部門，作為‘部門’之一的環(huán)保局按照分工只是負責(zé)其中的工業(yè)污染治理等少數(shù)項目，但是在考核時卻基本變成了下級環(huán)保部門對上級環(huán)保部門全面負責(zé)。”

　　2013年3月16日十二屆全國人大一次會議第六次全體會議根據(jù)總理提名決定各部部長人選，環(huán)保部部長在所有部長中獲得的贊成票數(shù)為倒數(shù)第一。有媒體認為，污染頻發(fā)或許正是環(huán)保官員“不受待見”的主要原因。

　　越到基層，環(huán)保執(zhí)法力度越小

　　“我國環(huán)保部門人員配備基本上呈倒金字塔形，越到基層，具體工作越多而工作人員越少，尤其是縣級環(huán)保部門，一個人甚至要承擔(dān)多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)工作職責(zé)，僅‘回復(fù)上級文件’就叫人疲于應(yīng)付。”在連云港市下轄某縣，一位不愿透露其姓名的環(huán)保局官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“我們一個縣局的在編干部也就40人左右，與上級機關(guān)及政府工作對應(yīng)的內(nèi)設(shè)和分支機構(gòu)卻有30多個，除去幾位領(lǐng)導(dǎo)班子成員，一個干部專管一個機構(gòu)都很難做到。與此相配套的設(shè)備、經(jīng)費情況也可以說是捉襟見肘。”

　　在連云港，記者還了解到，承擔(dān)環(huán)境監(jiān)察職責(zé)的執(zhí)法隊伍處境也相當(dāng)尷尬——在國家和省級層面，環(huán)境監(jiān)察人員屬于公務(wù)員序列，市、縣一級則有的是公務(wù)員編制，有的“參照公務(wù)員管理”，有的則是普通意義上的事業(yè)單位職工，甚至是臨聘、借用人員，執(zhí)法的底氣、力度和裝備、技術(shù)顯然不能應(yīng)對日益提升的環(huán)境監(jiān)察要求。

　　在連云港市贛榆區(qū)，一位資深環(huán)保官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，在外界看來，環(huán)保局是威力無比的實權(quán)部門，但人們所不知道的是，地方環(huán)保部門的人員數(shù)量和執(zhí)法手段與20年前相比沒有太大區(qū)別。“基層環(huán)境監(jiān)察的權(quán)力其實十分有限，因為環(huán)保部門無權(quán)對執(zhí)法對象實施強制措施，違法者常常會肆無忌憚。”

　　該官員還向《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹了一個發(fā)生在當(dāng)?shù)氐牡湫褪吕?mdash;—鄰縣要開工建設(shè)一家污染嚴重的企業(yè)，環(huán)保部門自2011年8月至2014年4月先后7次向該企業(yè)下發(fā)停止建設(shè)通知、限期改正通知、行政處罰決定書等“具有法律效力”的文書，該企業(yè)我行我素。記者隨后的調(diào)查證實，這家連立項、環(huán)評都沒有完成，更沒有配套大氣污染防治設(shè)施的企業(yè)公然建設(shè)4年之久并如期投產(chǎn)，按照法律法規(guī)，環(huán)保部門最終也只能對其“罰款30萬元”。“拋開財政稅收不談，據(jù)說這一家企業(yè)就可安排幾千人就業(yè)，環(huán)保局你不能‘不講政治’，可老百姓又怎么能夠理解呢？”該官員無奈地說。

　　《中國經(jīng)濟周刊》記者在調(diào)研過程中了解到，辦案經(jīng)費不足和鑒定技術(shù)有限也加劇了基層環(huán)保部門的辦案困難。比如，根據(jù)“兩高司法解釋”關(guān)于環(huán)境污染案件物證監(jiān)測認定辦法，案件證據(jù)先由縣級環(huán)保部門取樣監(jiān)測，再由市級環(huán)保部門組織專家評審，最后由省環(huán)保廳認證，但在實際操作中，最終能夠出具法院審判環(huán)保案件所需鑒定報告的司法鑒定機構(gòu)數(shù)量非常少、費用相當(dāng)高，而且因為鑒定程序復(fù)雜，經(jīng)常出現(xiàn)報告還沒做出，執(zhí)行期限已過的窘?jīng)r，最終導(dǎo)致案件很難執(zhí)行下去。

　　“金山銀山”與“綠水青山”難以取舍

　　《泰州勸退18億元不達環(huán)保要求的投資項目》、《寧波一年否決532個環(huán)保不合格項目》……《中國經(jīng)濟周刊》記者在基層調(diào)研時看到了若干諸如此類的新聞報道。然而，基層環(huán)保官員的私下說法卻是“我們做得更多的恐怕應(yīng)當(dāng)是‘幫助污染企業(yè)合理落地’”。

　　“環(huán)保機構(gòu)只是地方政府的一個部門，你必須‘服從和服務(wù)于地方經(jīng)濟建設(shè)的大局’。”在江蘇揚州，一位剛從一線崗位退下來的環(huán)保官員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，“比起‘拒絕污染項目進入本地’，地方環(huán)保局長在許多情況之下是要把屁股坐在污染企業(yè)一邊的，比如‘幫助招商對象拿下環(huán)評報告’、‘協(xié)調(diào)有關(guān)部門完善審批手續(xù)’等等，總而言之，你要‘保駕護航’。”該官員說，“GDP和COD(‘化學(xué)需氧量’，一種環(huán)境監(jiān)測指標)對地方政府而言是難以取舍的兩項指標，‘既要金山銀山又要綠水青山’對于經(jīng)濟薄弱地區(qū)而言只能是‘遠景規(guī)劃’，‘環(huán)境保護和經(jīng)濟建設(shè)相互促進、共同發(fā)展’更是寫進報告里、掛在口頭上。”

　　江蘇泰州的一位環(huán)保官員在與記者交談時說得更加直率——“企業(yè)對地方經(jīng)濟的‘貢獻率’與它產(chǎn)生的環(huán)境污染量往往是成正比的，尤其是重化工企業(yè)。消滅它的污染就等于叫它關(guān)門，而它一旦關(guān)門，就有可能對地方政府的經(jīng)濟工作造成致命的影響。因此，大多數(shù)情況下環(huán)保機構(gòu)只是在‘意外事件’發(fā)生后充當(dāng)滅火隊員的角色，力爭將事件造成的損失降到最低。”

　　該官員說，“對于環(huán)保官員來說，最為痛苦的是，管死了，老板可能要‘進去’，一家或數(shù)家企業(yè)隨之關(guān)門歇業(yè)；不管死了，我又可能要‘進去’——救完火還將面臨被檢察機關(guān)追究責(zé)任的風(fēng)險。環(huán)境監(jiān)管到什么程度算是盡責(zé)到位難以掌握，‘瀆職’的陰影始終圍繞著我們。”

　　有意思的是，《中國經(jīng)濟周刊》記者在江蘇調(diào)研時還發(fā)現(xiàn)，許多縣、市的環(huán)保局自身也要承擔(dān)地方政府下達的招商引資指標，而談及環(huán)保系統(tǒng)對外招商是否完全采用“清潔標準”時，受訪者大都一笑了之。

　　也有環(huán)保官員認為，環(huán)保局長幫助污染企業(yè)“巧渡難關(guān)”，不能只把板子打在地方政府身上，簡單地歸因于“地方保護”、“政績追求”。沒有重化工一類污染“大戶”的存在，基層環(huán)保機構(gòu)能否正常開展業(yè)務(wù)都是問題，因為排污罰款往往來自這些“大戶”，罰沒收入上繳財政以后又有很大一部分被“返還”用于環(huán)保機構(gòu)“養(yǎng)人”——《中國經(jīng)濟周刊》記者此前采訪的某縣環(huán)保局就由于在編干部嚴重不足，聘用了與正式職工數(shù)量幾乎相當(dāng)?shù)呐R時人員，而這些人員的供養(yǎng)經(jīng)費大都來自該局財政返還的“自收自支”。

　　基層官員期待出現(xiàn)“大環(huán)保體制”

　　記者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，基層環(huán)保官員幾乎已經(jīng)形成共識——要想解決環(huán)保的困局，構(gòu)建“大環(huán)保體制”，真正解決環(huán)境保護工作“責(zé)權(quán)不統(tǒng)一”問題是不二選擇。其中，連云港市環(huán)保局局長韋懷余的思路極具代表性。

　　韋懷余認為，基層環(huán)保機構(gòu)不宜繼續(xù)作為各自為戰(zhàn)的“政府部門”、“牽頭單位”存在，應(yīng)當(dāng)使其“升格”成為各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)直接掛帥的高效、統(tǒng)一的環(huán)境保護指揮中樞。與之相對應(yīng)，將環(huán)保監(jiān)管之責(zé)“上升”由各級環(huán)保部門所屬的地方政府或更高層面承擔(dān)，通過“排污總量審計”等方式將環(huán)保指標完成情況與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)職位變動直接掛鉤。具有行業(yè)特征和技術(shù)要求的各項環(huán)境保護指標則按“條線”分別下達，不同行業(yè)主管部門對應(yīng)各自的上級機關(guān)逐級考核，而不再簡單地將所有工作都交由一個市級甚至縣級環(huán)保局“匯總擔(dān)責(zé)”，防止事前審批把關(guān)無力、事后追責(zé)索債無主，甚至出了大事由環(huán)保局長“頂包受過”。

　　對于“排污繳費，繳費排污”、“收費養(yǎng)人，養(yǎng)人收費”的“執(zhí)法怪圈”，韋懷余認為，徹底打破或有待時日，但逐步消滅一定是大勢所趨，因為違法成本低、守法成本高的現(xiàn)象再也不能繼續(xù)下去了。“環(huán)保機構(gòu)收了企業(yè)的錢很有‘拿人家的手短’的意味；企業(yè)繳了排污費更加理直氣壯地排污，這就必然形成惡性循環(huán)。”韋懷余說，“環(huán)保工作越往基層越難做有它合理的歷史成因，國家如此之大，環(huán)保系統(tǒng)的資源配置只能是相對集中，但在目前的條件下通過‘大環(huán)保體制’來調(diào)整財政和人事制度，保證基層環(huán)保機構(gòu)的人力物力及其與上級機構(gòu)的協(xié)調(diào)能力應(yīng)當(dāng)是能夠做到的。”

　　構(gòu)建“大環(huán)保體制”還不僅僅是改善基層環(huán)保機構(gòu)執(zhí)法環(huán)境的需要。記者調(diào)查得知，目前的分“塊”管理體制存在很多弊端。韋懷余向《中國經(jīng)濟周刊》記者舉例說，危險廢物處置就是一個現(xiàn)行體制下很難解決的問題。“危廢處置單位分布不均，已有此類單位的地方政府為了減少外來污染可能還會設(shè)置行政壁壘，導(dǎo)致其他地區(qū)失去危險廢物處置渠道。在‘大環(huán)保體制’下統(tǒng)一規(guī)劃布點危廢處置單位，必將有利于這一狀況的改變。”

　　韋懷余還告訴記者，國家環(huán)保部早在2012年就構(gòu)建了部、省、市、縣四級環(huán)保專網(wǎng)，但環(huán)境信息化工作在基層的應(yīng)用仍然進展緩慢。他認為，如果實行“大環(huán)保體制”，由國家制定統(tǒng)一標準，納入統(tǒng)一考核，推動的力度一定會加大。(《中國經(jīng)濟周刊》記者 王克|江蘇報道)