原標(biāo)題：一個(gè)“縣級(jí)行政區(qū)”的“黑戶”16年

　　1997年，湖南懷化洪江市與黔陽(yáng)縣合并為新洪江市，1999年湖南省決定設(shè)副縣級(jí)“洪江市洪江管理區(qū)”，2002年升格為正縣級(jí)“懷化市洪江管理區(qū)”。而老洪江市卻成了“黑戶”，不屬于國(guó)務(wù)院確立的法定行政區(qū)。16年來(lái)，民眾迫切希望解決體制不順帶來(lái)的諸多問(wèn)題。

洪江市政府大樓。

　洪江區(qū)管委會(huì)門口沒(méi)有任何顯示機(jī)關(guān)名稱的標(biāo)牌，只有兩副對(duì)聯(lián)，與洪江市政府大樓形成了鮮明對(duì)比。 新京報(bào)記者 韓雪楓 攝

　《邊城晚報(bào)》頭版頭條的一篇新聞，特意提到了洪江區(qū)除外。 新京報(bào)記者 韓雪楓 攝

　　湖南“懷化市洪江管理區(qū)”未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立，民眾迫切希望解決體制不順帶來(lái)的諸多問(wèn)題

　　1997年，湖南省懷化下轄的洪江市，與黔陽(yáng)縣合并為新洪江市，1999年，湖南省委、省政府決定設(shè)立副縣級(jí)“洪江市洪江管理區(qū)”，由洪江市委、市政府派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。3年后的2002年，湖南省再次將“洪江市洪江管理區(qū)”升格為正縣級(jí)“懷化市洪江管理區(qū)”，劃歸懷化市直接領(lǐng)導(dǎo)。經(jīng)歷了“洪黔合并”與“洪黔分治”后，老洪江市卻成了“黑戶”，不屬于國(guó)務(wù)院確立的法定行政區(qū)。8萬(wàn)“洪江區(qū)”居民沒(méi)有自己的政府與人大，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也陷入困境。16年來(lái)，當(dāng)?shù)厝罕姟⒏骷?jí)人大代表一直在呼吁解決洪江區(qū)體制問(wèn)題。

　　張義杰氣得摔了杯子。

　　他看到了一條新聞：湖南省懷化市主辦的《邊城晚報(bào)》頭版頭條報(bào)道，“中學(xué)畢業(yè)生可免試免費(fèi)讀技校——除洪江區(qū)外，懷化12個(gè)縣市享受此項(xiàng)國(guó)家政策”。

　　“我們就像二等公民，沒(méi)辦法，國(guó)家不承認(rèn)洪江區(qū)。”

　　作為土生土長(zhǎng)的洪江區(qū)人，張義杰說(shuō)這樣的區(qū)別對(duì)待，他已經(jīng)習(xí)慣了，但白紙黑字的印在報(bào)紙上，還是讓他覺(jué)得刺眼，不舒服。

　　在懷化市，有兩個(gè)“洪江”，一個(gè)是“懷化市洪江管理區(qū)”，一個(gè)是洪江市。兩個(gè)“洪江”接壤。

　　兩個(gè)“洪江”都是縣級(jí)“行政區(qū)”，唯一的區(qū)別是，洪江市在國(guó)務(wù)院有“戶口”，而洪江區(qū)沒(méi)有。“戶口”是洪江區(qū)人的比喻，指的是民政部確立的法定行政區(qū),在國(guó)務(wù)院登記在冊(cè)。

　　一個(gè)地方有“戶口”的直接體現(xiàn)，就是擁有自己的行政區(qū)劃代碼，這是一串六位數(shù)字，出現(xiàn)在每一個(gè)人身份證號(hào)碼的開(kāi)頭。洪江區(qū)人和洪江市人的身份證，共用一個(gè)代碼。

　　“可是明明是兩個(gè)地方”，張義杰說(shuō)，“沒(méi)有‘戶口’，總覺(jué)得低人一等。”

　　“閃婚”和“閃離”

　　“洪江區(qū)原來(lái)是有‘戶口’的。而且當(dāng)時(shí)是非常風(fēng)光的。”熟悉洪江區(qū)規(guī)劃變遷的洪江區(qū)退休干部李懷德說(shuō)，洪江區(qū)以前就叫洪江市，而現(xiàn)在的洪江市，以前叫黔陽(yáng)縣。1997年，在當(dāng)時(shí)懷化地區(qū)的主導(dǎo)下，老洪江市與黔陽(yáng)縣合并，成立了新洪江市。

　　“新洪江市的體制以老黔陽(yáng)縣為主，市政府駐地也在老黔陽(yáng)”，張義杰說(shuō)，“當(dāng)時(shí)新洪江市一百多個(gè)委辦局一把手中，只有4人是老洪江的。”這讓不少老洪江人覺(jué)得自己是被“吞并”了。

　　全國(guó)人大代表、湖南省人大常委會(huì)副主任謝勇在向全國(guó)人大提交的《關(guān)于請(qǐng)求將湖南省懷化市洪江管理區(qū)（原洪江市）改設(shè)為懷化市市轄縣級(jí)行政區(qū)的議案》中提到，懷化為實(shí)現(xiàn)“地改市”（地區(qū)改為地級(jí)市）目標(biāo)，是兩地合并的直接原因。

　　李懷德同意謝勇的看法，他告訴新京報(bào)記者，當(dāng)初兩地合并的原因有兩個(gè)，一是懷化地區(qū)急于“地改市”，想把行政公署駐地縣級(jí)懷化市拆分為鶴城區(qū)和中方縣。但是國(guó)家對(duì)增加縣級(jí)行政區(qū)審批極嚴(yán)，于是懷化地區(qū)決定合并洪江市與黔陽(yáng)縣，以騰出一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)指標(biāo)；二是洪江市是工業(yè)市，但是面積小、資源匱乏，而黔陽(yáng)縣是農(nóng)業(yè)縣，面積大、資源多，當(dāng)時(shí)一位在懷化地區(qū)掛職的領(lǐng)導(dǎo)提出，“洪江加黔陽(yáng)等于騰飛”。

　　“當(dāng)時(shí)合并的動(dòng)作太快了”，張義杰告訴新京報(bào)記者，由于兩地合并倉(cāng)促，很多前期工作都沒(méi)有做好，“我們那時(shí)候被調(diào)去新洪江市工作，睡幾十人的大通鋪，四個(gè)月沒(méi)發(fā)工資。”

　　一年多后，這場(chǎng)“閃婚”又以老洪江市從新洪江市分出，組建“洪江管理區(qū)”告終，這次“閃離”后，洪江區(qū)丟了“戶口”。

　　張義杰是當(dāng)年合并的親歷者，這位在洪江區(qū)工作了三十多年的公務(wù)員說(shuō)，合并失敗是因?yàn)橐粓?chǎng)群體性事件。

　　張義杰說(shuō)，1998年，新洪江市決定將原老洪江市管轄的地域合并成一個(gè)雄溪鎮(zhèn)，這進(jìn)一步挑動(dòng)了老洪江市人的情緒。

　　“合并的決定沒(méi)有經(jīng)過(guò)兩地人大討論，太草率了。”在洪江區(qū)工作了一輩子的劉建平說(shuō)。“洪江以不到懷化地區(qū)2%的人口，貢獻(xiàn)了懷化地區(qū)40%的稅收，最后落得被吞并成一個(gè)鎮(zhèn)的下場(chǎng)，大多數(shù)洪江人情感上接受不了。”

　　沖突發(fā)生在雄溪鎮(zhèn)政府掛牌當(dāng)天。“雄溪鎮(zhèn)政府準(zhǔn)備在原來(lái)的洪江市政府辦公，”李懷德還記得那天的場(chǎng)景，“當(dāng)天早上天還沒(méi)亮，幾十人沖進(jìn)政府大院，把準(zhǔn)備掛出來(lái)的‘雄溪鎮(zhèn)政府’的牌子拖出來(lái)燒了。”

　　“洪江事件”就此爆發(fā)。

　　這場(chǎng)群體性事件持續(xù)了三個(gè)月。“事件平息后，考慮到繼續(xù)合并不太現(xiàn)實(shí)，湖南省就發(fā)了一個(gè)58號(hào)文件，搞‘分治’。”李懷德稱。

　　在這份“湘辦〔1999〕58號(hào)”文件中，湖南省委、省政府決定設(shè)立副縣級(jí)“洪江市洪江管理區(qū)”，由洪江市委、市政府派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，人、財(cái)、物獨(dú)立運(yùn)行。

　　2002年，湖南省下發(fā)了“湘辦〔2002〕37號(hào)”文件，將“洪江市洪江管理區(qū)”升格為正縣級(jí)“懷化市洪江管理區(qū)”，劃歸懷化市直接領(lǐng)導(dǎo)。

　　湖南省委、省政府在“37號(hào)文件”中決定，洪江管理區(qū)“履行縣級(jí)行政管理職能”，由懷化市委、市政府派出“中共懷化市洪江區(qū)工作委員會(huì)”和“懷化市洪江區(qū)管理委員會(huì)”進(jìn)行管理，文件中稱，洪江區(qū)“機(jī)構(gòu)設(shè)置比照三類縣級(jí)行政區(qū)域機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)”。

　　“失去的16年”

　　在百度百科上，對(duì)洪江管理區(qū)是這樣解釋的：洪江管理區(qū)是湖南省懷化市直接管轄的一個(gè)縣級(jí)行政管理區(qū)，通常簡(jiǎn)稱為洪江區(qū)，非中國(guó)民政部確立的法定行政區(qū)，其行政機(jī)關(guān)為洪江區(qū)管理委員會(huì)，是懷化市人民政府的派出機(jī)關(guān)而非獨(dú)立一級(jí)政府。

　　洪江區(qū)退休干部李懷德告訴新京報(bào)記者： 洪江區(qū)不是國(guó)家承認(rèn)的行政區(qū)，所以沒(méi)有黨委、政府、人大、政協(xié)，由懷化市派出區(qū)工委、管委會(huì)、人大聯(lián)工委、政協(xié)聯(lián)工委部分履行上述“四大家”職能。

　　“沒(méi)有人大，我們就沒(méi)有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，事實(shí)上沒(méi)辦法當(dāng)家做主。”有著60多年黨齡的洪江區(qū)離休干部王世德向新京報(bào)記者表示，“別說(shuō)人民代表大會(huì)了，我們5000黨員16年來(lái)連黨代會(huì)都沒(méi)有開(kāi)過(guò)，黨員的基本權(quán)利都沒(méi)有。”

　　王世德稱，洪江區(qū)沒(méi)有人民代表大會(huì)，只有“人民代表會(huì)議”，沒(méi)有人大代表，只有“人民代表”，區(qū)管委會(huì)主任并不由“人民代表”選舉產(chǎn)生，而是上級(jí)任命。“‘人民代表大會(huì)是國(guó)家基本政治制度，可‘人民代表會(huì)議’是什么？我們像‘政治特區(qū)’。”

　　記者在洪江區(qū)工委、管委會(huì)大院門口看到，門上并沒(méi)有任何顯示機(jī)關(guān)名稱的標(biāo)牌，只有兩副對(duì)聯(lián)。對(duì)此王世德稱，不掛洪江區(qū)工委、管委會(huì)的牌子是怕引起群眾不滿。

　　記者注意到，洪江區(qū)公檢法機(jī)關(guān)名稱也與其他地方不同，名稱里不冠“縣市區(qū)”，只模糊地稱“洪江公安局”、“洪江人民檢察院”和“洪江人民法院”。

　　“雖然洪江區(qū)從洪江市‘獨(dú)立’出來(lái)了，但是發(fā)文的是湖南省，洪江區(qū)在國(guó)家那邊是沒(méi)有‘戶口’的。”

　　李懷德告訴新京報(bào)記者，沒(méi)有“戶口”最直接的體現(xiàn)，就是拿不到國(guó)家的各種撥款。

　　“比如‘非典’時(shí)，國(guó)家向每個(gè)縣都下?lián)芰朔酪哔Y金與物資，但是洪江區(qū)一分錢都沒(méi)有。”洪江區(qū)科級(jí)干部周延武稱，“后來(lái)區(qū)工委書記被逼得沒(méi)辦法，跑去找湖南省政府要了點(diǎn)錢來(lái)搞防疫。”

　　“前些年我們計(jì)生委跑去北京找國(guó)家計(jì)生委申請(qǐng)扶持資金，好不容易讓國(guó)家計(jì)生委的領(lǐng)導(dǎo)同意撥一百萬(wàn)，人家一查，說(shuō)沒(méi)有洪江區(qū)這么個(gè)地方，差點(diǎn)把我們當(dāng)騙子，我們解釋了半天，最后只給了二十萬(wàn)。”周延武說(shuō)，這樣的例子不勝枚舉。

　　全國(guó)人大代表、湖南省人大常委會(huì)副主任謝勇，在《關(guān)于請(qǐng)求將湖南省懷化市洪江管理區(qū)（原洪江市）改設(shè)為懷化市市轄縣級(jí)行政區(qū)的議案》中，做了更為細(xì)致的統(tǒng)計(jì)。謝勇在這份去年兩會(huì)上提交的議案中稱，洪江區(qū)除了享受不了國(guó)家層面的政策、資金、項(xiàng)目等扶持，僅中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付一項(xiàng)，就“損失”20億元。

　　“國(guó)家不承認(rèn)我們，湖南省承認(rèn)啊，可湖南省的撥款一個(gè)不小心就撥到洪江市的賬上了，我們名字就差一個(gè)字。”李懷德說(shuō)，同名也常帶來(lái)麻煩。

　　老洪江人總會(huì)說(shuō)起家鄉(xiāng)曾經(jīng)輝煌的過(guò)去。由于水運(yùn)發(fā)達(dá)，明清數(shù)百年間，洪江一直是湖南西部的經(jīng)濟(jì)中心。洪江的繁華在抗戰(zhàn)時(shí)期達(dá)到頂峰，作為大后方的一部分，有“近代中國(guó)裝甲兵搖籃”之稱的陸軍機(jī)械化學(xué)校遷到了這里，這所蔣介石親任校長(zhǎng)的學(xué)校是政府軍隊(duì)最重要的軍事院校之一。

　　與機(jī)械化學(xué)校一同到來(lái)的，還有數(shù)萬(wàn)名兵工廠的工人。新中國(guó)成立后，不少留下來(lái)的工人成了洪江的工業(yè)火種。

　　上世紀(jì)八十年代，老洪江市已有近三百家工業(yè)企業(yè)，僅湘西儀表廠就有萬(wàn)人規(guī)模。在1997年“洪黔合并”時(shí)，老洪江市上交的利稅占懷化地區(qū)的41.6%，在懷化12個(gè)縣市里排名第一。

　　而2014年，洪江區(qū)的GDP在懷化13個(gè)縣市區(qū)里，已排名倒數(shù)第一。根據(jù)懷化市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2014年，懷化市所有的縣市區(qū)經(jīng)濟(jì)都實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)，唯獨(dú)洪江區(qū)經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)16.7%。

　　張義杰說(shuō)，洪江區(qū)招商引資非常困難，“有些客商來(lái)考察了，也有投資意向，可一看我們沒(méi)有政府，就不敢投資了，怕遇到政策風(fēng)險(xiǎn)。”

　　“我們想發(fā)展旅游，也遇到了困難。”洪江區(qū)旅游系統(tǒng)一位不愿具名的官員稱，洪江明清時(shí)是湖南西部的經(jīng)濟(jì)中心，留存有規(guī)模宏大的古代建筑群落，“我們的洪江古商城被稱為中國(guó)第一古商城，中國(guó)資本主義萌芽的活化石，完完全全夠資格被評(píng)為國(guó)家文化遺產(chǎn)，但是就是因?yàn)闆](méi)有政府，所以沒(méi)法申報(bào)。”

　　“更為嚴(yán)峻的，是交通邊緣化。”周延武稱，“規(guī)劃滬昆高速時(shí)，因?yàn)槲覀儧](méi)有政府，所以在討論線路走向時(shí)連席位都沒(méi)有。我們派人向上爭(zhēng)取高速公路過(guò)洪江區(qū)，相關(guān)單位說(shuō)要優(yōu)先考慮‘正規(guī)的縣’。”

　　“這是我們失去的16年”，李懷德說(shuō)。但他同時(shí)稱，洪江區(qū)也一直試圖“自力更生”。

　　“為了修滬昆高速連接線，2008年區(qū)里向1723名行政事業(yè)單位的職工‘借’了3752萬(wàn)。”周延武說(shuō)，“不過(guò)這筆錢現(xiàn)在都沒(méi)有還，區(qū)里還有9億的負(fù)債，利息的負(fù)擔(dān)都很重，沒(méi)有還款能力。”

　　洪江區(qū)的“合法化”出路

　　雖然黔陽(yáng)縣在16年前就改名為洪江市。但在當(dāng)?shù)厝说恼Z(yǔ)言中，“洪江”還是指“洪江區(qū)”，“黔城”才是指“洪江市”。如果要去洪江市，坐上開(kāi)往“洪江”的車就必錯(cuò)無(wú)疑。

　　16年來(lái)，民間關(guān)于洪江區(qū)劃的爭(zhēng)論一直沒(méi)有休止。在湖南本地論壇“紅網(wǎng)”上，“洪江問(wèn)題”的帖子一次次成為“熱門”，記者以“洪江 合并”為關(guān)鍵詞在紅網(wǎng)論壇進(jìn)行搜索，搜到了1086篇帖子，而每篇帖子下，幾乎都有二十篇以上的回復(fù)。

　　洪江區(qū)問(wèn)題也引起各級(jí)人大代表關(guān)注。2006年，李必湖等32位全國(guó)人大代表，在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，聯(lián)名提出了請(qǐng)求國(guó)務(wù)院解決洪江區(qū)體制問(wèn)題的議案。在議案中，建議撤銷懷化市洪江管理區(qū)，恢復(fù)洪江市建制，原黔陽(yáng)縣改制而來(lái)的洪江市更名為黔陽(yáng)市或黔城市；或者撤銷懷化市洪江管理區(qū)，設(shè)立懷化市洪江區(qū)。

　　民政部在答復(fù)中稱，“要在條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由地方人民政府逐級(jí)上報(bào)審批。”

　　2013年十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，全國(guó)人大代表秦希燕等人再次提出了恢復(fù)洪江區(qū)縣級(jí)行政體制的建議。民政部在回復(fù)中表示，要“待條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，按照國(guó)家有關(guān)政策要求，予以認(rèn)真研究。”

　　記者了解到，時(shí)至今日，關(guān)于解決洪江區(qū)體制問(wèn)題仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　北京大學(xué)行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，洪江區(qū)體制問(wèn)題違反了包括憲法在內(nèi)的三部法律法規(guī)，“首先就是《憲法》，其次還有《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》。”

　　姜明安告訴新京報(bào)記者，根據(jù)憲法第八十九條，縣級(jí)行政區(qū)的建制和區(qū)域劃分必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，“這不是備案制，國(guó)務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定，也要求縣級(jí)行政區(qū)的變更要逐級(jí)上報(bào)給國(guó)務(wù)院審批。”

　　“根據(jù)‘地方組織法’，凡是區(qū)域重大事項(xiàng)，必須經(jīng)過(guò)縣、鄉(xiāng)等各級(jí)人大討論、決定。”姜明安認(rèn)為，雖然法律沒(méi)有定義什么是“重大事項(xiàng)”，但“兩縣合并、分治當(dāng)然是重大事項(xiàng)”。

　　“這么大一個(gè)地方?jīng)]有人大，由一個(gè)派出機(jī)關(guān)管理，違反了人民當(dāng)家做主的法治原則。”姜明安說(shuō)。

　　“合并成一個(gè)洪江市；恢復(fù)成一個(gè)洪江一個(gè)黔陽(yáng)；洪江區(qū)變成懷化市正式的市轄區(qū)。”姜明安給洪江區(qū)的“合法化”指出了三種出路。

　　中國(guó)工程院院士、全國(guó)政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席袁隆平在老黔陽(yáng)縣工作了近二十年。在接受新京報(bào)記者采訪時(shí)，袁隆平直言不諱地稱當(dāng)初的合并“一點(diǎn)道理沒(méi)有，是上面強(qiáng)壓下來(lái)的，兩邊的干部群眾意見(jiàn)都很大”。

　　“干部群眾多次到我這里反映情況，我的意見(jiàn)就是建議恢復(fù)原來(lái)的黔陽(yáng)縣和洪江市。”袁隆平說(shuō)。

　　洪江區(qū)官方婉拒了采訪，懷化市委宣傳部則以“不方便”為由拒絕了記者采訪。

　　而現(xiàn)在的洪江市，也有許多人對(duì)當(dāng)初的合并不滿意。一位洪江市居民向新京報(bào)記者表示，“我們黔陽(yáng)也是用了上千年的老名字，打個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋确?，名字就像我們的祖宗?，F(xiàn)在我們的祖宗沒(méi)了，把旁邊洪江的祖宗弄過(guò)來(lái)供著了，我們不開(kāi)心，旁邊的洪江更不開(kāi)心。”

　?。☉?yīng)受訪者要求，文中部分人物為化名）

　　采寫/新京報(bào)記者 韓雪楓 實(shí)習(xí)生 張笛揚(yáng) 湖南長(zhǎng)沙、懷化報(bào)道