原標(biāo)題：政府性基金 須破除收支用管一體化

　　國家審計署不久前發(fā)布了彩票資金審計結(jié)果，作為研究者，我更關(guān)注審計所發(fā)現(xiàn)的彩票公益金問題。審計報告指出的問題有以下幾大類：一是虛報套?。欢菙D占挪用；三是違反規(guī)定采購、賬外核算；四是違規(guī)購建樓堂館所、發(fā)放津貼補(bǔ)貼等。報告同時指出，近年來無論彩票公益金還是發(fā)行費(fèi)均存在大額結(jié)余。

　　這些問題都不出所料，與我此前所做政府性基金研究中發(fā)現(xiàn)的問題如出一轍，彩票審計報告為我們認(rèn)識政府性基金提供了一個極其生動、鮮活的例子。

　　近年來，我國政府性基金增長很快，以2014年為例，全國政府性基金總額達(dá)到54093.38億元，占當(dāng)年整個財政收入的40%左右，是除稅收之外的政府第二大收入來源。但與稅收相比，政府性基金在使用管理上很不透明，又多涉及水、電、油等民生產(chǎn)品，十分牽動社會神經(jīng)。

　　社會上對于政府性基金有以下幾個方面的質(zhì)疑：一是收取的法理依據(jù)不足，有研究者稱，在數(shù)十項基金中，有明確征收依據(jù)的僅有六項；二是收取的標(biāo)準(zhǔn)不清楚，調(diào)整機(jī)制缺失；三是政府性基金使用管理信息不透明、不公開；四是歷年均有大額結(jié)余，這在近年財政收支雙雙走高、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重的背景下，十分引人注目。

　　發(fā)生這些問題的主要原因在于政府性基金所采用的是一種“收、支、用、管”一體化的管理機(jī)制。追根溯源，政府性基金是在當(dāng)時國家財政收入有限、財力不支但又必須要進(jìn)行一些重大公共事業(yè)、建設(shè)工程的情況下，財政部門允許相關(guān)部門自行籌集經(jīng)費(fèi)所打開的一道口子。早期，各類政府性基金采用的是自收自支的辦法，即部門自己收、自己用，財政部門基本不管。這種極端落后的管理造成的后果十分嚴(yán)重，一段時間各地方、各部門紛紛出臺各色各樣的收費(fèi)項目，一度到了泛濫成災(zāi)的地步。

　　如今，即使修訂后的《預(yù)算法》已明確將所有政府收入和支出納入全口徑預(yù)算管理，部門仍然對相關(guān)政府性基金（另外還有各類收費(fèi)）具有實質(zhì)性的支配權(quán)。在現(xiàn)行財政管理制度下，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)征收、使用和管理，即使“收支兩條線”已覆蓋這些基金，部門對這些基金仍然具有實質(zhì)性的支配權(quán)，這一點(diǎn)毋庸置疑。簡言之，每項基金后面，都站著一個部門。

　　由于缺乏制衡，由部門為主使用管理的政府性基金自然存在諸多共性問題。前述彩票資金審計結(jié)果中所指出的問題，廣泛存在于每一項政府性基金的使用管理之中。

　　必須指出，政府性基金不是我國獨(dú)有，為支持重大基礎(chǔ)設(shè)施、特定事項而實行?？顚Ｓ玫墓芾恚谠S多國家的理財實踐中同樣存在。如美國、英國、法國等一些發(fā)達(dá)國家，對于民航、交通、水利工程等重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府也給予支持和投入，也采用基金的方式單獨(dú)管理。但收入方面，主要是通過規(guī)范的稅收、收費(fèi)來保證這些項目建設(shè)費(fèi)用的后期債務(wù)償還和建成后日常營運(yùn)、維護(hù)的資金需要。稅務(wù)部門負(fù)責(zé)取得收入，財政部門負(fù)責(zé)安排支出，項目管理部門只負(fù)責(zé)“管”和“用”，從而形成了適度分離、相互制衡的機(jī)制。另外，這些基金使用的信息全部公開，社會公信力很強(qiáng)。正是由于收錢的不用錢，用錢的不收錢，公共資金管理的規(guī)則才能全面地、普遍性地適用于這些基金，因此他們的基金就規(guī)范許多，效率高出許多，公眾形象也好很多。

　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒國際經(jīng)驗，以破除政府性基金的“收、支、用、管”一體化為核心，全面改革基金收取的方式與渠道，制度性地分離“收錢的”和“用錢的”，切實保證重大基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)的正當(dāng)資金需要，適度引入市場化的基金營運(yùn)方式，力爭基金的保值增值。與此同時，積極推進(jìn)財政信息公開，全面公開基金收取與使用的詳細(xì)信息，以防患于未然，避免一次又一次地在輿論強(qiáng)攻下才手忙腳亂被動應(yīng)對的尷尬局面。