原標題：中國經濟體制改革研究會副會長陳劍：四項經濟改革亟須推進

　　●政府行政層級多，行政成本高，行政效率低，加大了稅收負擔，政府層級多，基層政府千頭萬緒，但人手少，精力顧不上，工作服務難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。

　　●“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術、監(jiān)督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨解決，特別牽涉到的是行政體制性問題，諸如行政效率與透明度的問題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。

　　●憑借準入門檻和經營資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。

　　中國經濟體制改革研究會副會長、北京改革和發(fā)展研究會會長、陳劍日前接受《經濟參考報》記者專訪表示，針對當下中國經濟和社會發(fā)展中的問題，建議今年中國政府加力推進以下四項改革。

　　加大推進四級政府建設的力度

　　陳劍表示，政府行政成本是政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源，是政府行使其職能必要支出。中國政府層級多，人員多，行政成本自然就高，再加上政府花錢少有節(jié)制，因而導致行政成本持續(xù)升高。例如，目前大約是23個納稅人養(yǎng)活一個財政供養(yǎng)人員。這與改革開放初期的67：1和1995年的40：1相比，財政供養(yǎng)人員的比重攀升之快，是史無前例的。

　　中國財政供養(yǎng)人員主要由三部分組成：一是黨政群機關工作人員；二是各類事業(yè)單位人員；第三是黨政群機關和事業(yè)單位的離退休人員。財政部2012年的統(tǒng)計資料顯示，到2009年年底，全國不包括中央的地方財政供養(yǎng)人口為5392.6萬人。這些都是有公務員編制或者事業(yè)單位編制的體制內人員。除此之外，中國還存在大量的準財政供養(yǎng)人員，估計準財政供養(yǎng)人員總人數(shù)超過1000萬。加上這部分準財政供養(yǎng)人口，到2014年年底，中國財政實際供養(yǎng)人數(shù)遠超過6400萬，超過了英國的人口總量。中國行政成本之高，遠超過世界各國的平均水平。

　　行政成本高，必然是賦稅重，企業(yè)壓力大，經濟增長的動力減弱，這無疑也是影響經濟持續(xù)增長的因素之一。降低政府的行政成本，提升政府的行政效率，可以有多種手段。但在諸多降低行政成本中，減少政府層級，科學合理設置政府機構，可能是影響最大，也是最持久的舉措。

　　首先，減少政府層級。陳劍表示，世界絕大多數(shù)國家的政府層級只有三級，即中央政府、地方政府和基層政府。中國政府目前是五個層級。即中央、省市區(qū)、地市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。中國五級政府削減到三級，短期不現(xiàn)實。削減一個層級，分四級設立，通過努力有實現(xiàn)的可能。政府行政層級多，國家行政體制形成了頭重、肚大、腳輕的怪狀，中間層密集重疊臃腫，造成行政資源浪費，政府行政成本高，行政效率低，加大了稅收負擔，政府層級多，基層政府千頭萬緒，但人手少，精力顧不上，工作服務難以到位，基層政府的官僚主義現(xiàn)象難以得到有效抑制。

　　其次，調整機構設置。陳劍表示，隨著市場經濟的不斷成熟，國務院行政機構的設置也會隨著形勢的變化而做相應的調整。改革開放以來，中央和國務院的行政機構已經有7次以上的改革。現(xiàn)有的國務院機構設置，一些部委仍有調整的余地和空間。中共中央所屬系列的機構也應當精簡。

　　發(fā)展混合所有制經濟需要分類實施

　　陳劍表示，黨的十八屆三中全會提出，“積極發(fā)展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現(xiàn)形式。”

　　并不是所有類型和所有行業(yè)的國企都適合發(fā)展成為混合所有制。建議對不同功能的國有企業(yè)實行分類改革。對公益類國企，應加大國有資本投入，增強其提供公共產品和服務的能力，盡快改變目前公共產品和服務供給不足的局面。同時采取特許經營的方式，吸引社會資金投入，以改善生態(tài)環(huán)境，滿足人民群眾多層次需求。

　　對保障類國企，應實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容的改革。對競爭類國企，應取消包括貸款在內的一切優(yōu)惠，使之與其他各類所有制企業(yè)平等競爭、優(yōu)勝劣汰，進一步破除各種形式的行政壟斷。

　　陳劍認為，發(fā)展混合所有制不可能一“混”就靈，必須制定政策細節(jié)，需要配套推進。

　　首先要調整優(yōu)化國資布局，國資主要集中到價值形態(tài)，成立國有資本投資公司和運營公司，從一般的企業(yè)實體中退出。

　　其次要優(yōu)化國資監(jiān)管方式，創(chuàng)建和形成一個公平的市場競爭秩序。發(fā)展混合所有制，國家重在資本運作，不要去管企業(yè)內部的事。加強監(jiān)管，重要的是規(guī)范運作，在制度和法律的框架下運作。一方面，從國企自身來說，要進行國有資產審計、評估，要按程序進行，搞清賬目；另一方面，從中介機構來說，要公平、公正，按照規(guī)則進行。為了防止有人借發(fā)展混合所有制侵吞國資或民資，要嚴格把好資產評估關、價格確定關、交易透明關、資金到位關，做到規(guī)范運作、一視同仁。

　　第三需要完善職業(yè)經理人制度。發(fā)展混合所有制，在引入戰(zhàn)略投資者能夠解決所有者缺位問題的同時，還必須對干部管理體制、用人和分配機制進行改革等。通過員工持股等制度設計讓企業(yè)管理者的命運與企業(yè)捆綁在一起，會有助于所有者缺位問題的解決。

　　最后要合理分配國資收益。國企多年不上繳紅利，有當年“放水養(yǎng)魚”的歷史背景，但魚養(yǎng)大了食利自肥，國有資本的收益成了國企高管和職工的紅利了。發(fā)展混合所有制必須實行價值形態(tài)所有權與實物形態(tài)所有權的分離，故此，價值形態(tài)所有權的收益必須相應明確，只有這樣，國企分配的問題就容易解決。

　　進一步破解“審批難”

　　陳劍表示，“審批難”涉及政府職能、部門利益、操作技術、監(jiān)督考核等問題，既非孤立存在，也不能單獨解決，特別牽涉到的是行政體制性問題，諸如行政效率與透明度的問題，本身就具有全局性意義。只有形成合力，破解“審批難”才不致淪為一句空話。要完全破解審批難的問題，除了國務院常務會議提出的“五大要求”之外，還應當大力推進改革，在以下幾方面下工夫：

　　一是加快政府向公共服務型政府轉變的步伐。政府從全能政府向有限政府轉變，只有有所為有所不為，把政府的主要精力用于提供公正法治的市場環(huán)境，為公民提供更多的公共產品與服務上來。大量的行政審批，是由中央政府相關部委確定的，中央政府應當進一步加大簡政放權力度，著力破解行政審批項目太多、范圍太寬、程序過繁、標準過細等弊病。

　　二是各部門應當向全社會公布政府的“權力清單”，并規(guī)范運行。對一些政府部門而言，行政審批權就是控制、配置相關資源的權力，手中掌握的行政審批項目越多，意味著利用資源的空間越大，尋租的機會和權力變現(xiàn)的渠道越多。所以政府要規(guī)范“權力清單”，做好頂層設計，遏制行政權力擴張行政審批的沖動。這其中的關鍵詞是“規(guī)范”。

　　陳劍表示，規(guī)范運行意味著，各部門要對承擔的每項審批事項制定工作細則，明確審查內容、要點和標準等，不能夠隨便再亂畫圈圈。嚴禁擅自抬高或降低審批門檻，避免隨意裁量。不規(guī)范的行政審批流程容易產生尋租現(xiàn)象，滋生腐敗土壤。所謂規(guī)范審批流程，其核心理念就是依賴法治，依賴制度建設，法律和制度面前人人平等。

　　三是要提高政府的透明度和辦事效率，探索一些行之有效的好辦法。要打造透明政府，意味著政府的各項行政行為，都應當公開透明，在陽光下運行。較之“審批多”，“審批難”更多地反映了審批程序繁復、行政效率低下的問題。對此，各地應該探索“并聯(lián)審批”等有效方式，減少合并審批環(huán)節(jié)，提高辦事透明度和辦事效率。

　　四要社會監(jiān)督的力度，把行政審批權關進制度的籠子。對于行政管理體制改革在內的綜合改革體系，各級應切實加大考核力度，對那些陽奉陰違、拒不落實的行為加大查處，嚴厲追究責任。要通過加強人大、司法機關和社會輿論對政府部門的監(jiān)督制約，真正將行政審批權關進制度的籠子，形成規(guī)范、高效的行政審批制度和充滿活力、富于人性的辦事制度。這其中，包括媒體在內的社會輿論監(jiān)督應扮演愈益重要的作用。因此，進一步推進行政體制改革，改善行政作風，克服官僚主義，是解決“審批難”問題的一個重要的大環(huán)境構建。

　　改革出租車業(yè)

　　“2014年，中國多個城市爆發(fā)了出租車司機罷工或上政府討要說法的事件。出租車司機的疲勞駕駛引發(fā)的事故也時有報道。很多媒體多年來對出租車行業(yè)存在的問題作了報道，但時至今日，這個行業(yè)的問題依然如故。對出租車行業(yè)的改革勢在必行。”陳劍說。

　　陳劍說，特許經營制度是政府管制的一種。一般來說，如果一個行業(yè)需要政府管制，表明該行業(yè)是很重要的。城市的出租車業(yè)務屬于城市公用事業(yè)的組成部分，按照建設部2004年出臺的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，公用事業(yè)一般宜用許可制度。這是出租車實行特許經營的一個法律依據(jù)。但在私人汽車已大行其道的今天，還對出租車進行政府管制，就完全沒有必要了。

　　陳劍認為，政府對一個不重要的行業(yè)實行管制，會因缺乏有效監(jiān)督而致使各種尋租行為的發(fā)生。出租車市場的尋租是從三個方面展開的，即對政府管制結果、政府自身的管制權力以及管制收入尋租。憑借準入門檻和經營資格的壟斷，出租車行業(yè)一直把自己隔絕在真正的租車市場之外，在司機叫苦叫窮、市民難以打車過程中，出租車公司坐收巨利。

　　近年來，互聯(lián)網技術迅速發(fā)展，徹底突破各行業(yè)的壟斷門檻。在出租車行業(yè)這池不淺的水中，滴滴和快的就是兩條最活躍的鯰魚。滴滴和快的一度猛烈競爭，其白熱化程度從側面顯示出，出租車行業(yè)的改革空間多么大，以往種種遲延改革的托詞多么蒼白。

　　陳劍認為，出租車行業(yè)涉及一些法律問題。將這個行業(yè)的問題納入法治框架解決，才是既解決問題，又取信于民、避免行業(yè)震蕩的正道。他說，出租車的數(shù)量和運價管制實際上限制了公民的勞動權、創(chuàng)業(yè)自由和企業(yè)的經營權。出租車的數(shù)量和運價管制涉及反壟斷法、行政許可法、行政訴訟等法律問題。啟動這方面的訴訟是激活法律處理機制的一種方式，但目前這個通道基本上是封閉的。

　　“出租車行業(yè)改革，在中國全面改革的格局中，屬于很細微行業(yè)改革，但由于涉及到市民日常生活，對出租車行業(yè)的改革的呼吁，前后有10多年時間，就是遲遲沒有動靜，這也說明改革的艱難。”陳劍說，在全面深化改革的今天，主管部門，交通部或各個城市的交通委應給人民一個交代。應當在進一步研究出租汽車行業(yè)定位、經營權管理、運價形成機制等各種因素后，盡快形成改革指導意見，加快推進行業(yè)法規(guī)制度建設，盡快出臺出租車行業(yè)改革方案。