近日，湖北省政協(xié)原副主席陳柏槐因濫用職權(quán)、受賄被判處有期徒刑17年。據(jù)悉，陳柏槐在擔任湖北省農(nóng)業(yè)廳黨組書記、廳長期間，在未經(jīng)省政府、省財政廳批準的情況下，以廳黨組會議、廳長辦公會議集體研究為形式，提議、主導、決定將國家劃撥的畜牧科研用地489畝非法轉(zhuǎn)讓，給國家造成經(jīng)濟損失6.106億元。

　　這是“集體研究”式瀆職明確入罪后的典型案例之一。“集體研究”形式掩蓋下的瀆職類犯罪，往往與貪賄犯罪交織在一起，隱蔽性強，危害大，影響惡劣，這一類犯罪必須引起高度重視。

　　1 “集體研究”成為一些官員徇私謀利的借口

　　除湖北省政協(xié)原副主席陳柏槐利用“集體研究”徇私謀利外，湖南省張家界市政府原秘書長白開文，也利用“集體研究”的方式，違法決定職權(quán)之外的事務，同意開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)項目違法用地，被國土部門罰款167萬余元，致使公共財產(chǎn)遭受重大損失。最終，白開文因濫用職權(quán)罪、受賄罪被判處有期徒刑16年。

　　紹興市發(fā)展和改革委員會原副調(diào)研員裘紀言在擔任紹興市農(nóng)發(fā)辦主任期間，明知項目不符合驗收標準，仍在集體討論過程中發(fā)表有利于申報人的意見，違規(guī)同意通過驗收，并最終左右了驗收小組驗收意見，且收受賄賂、徇私舞弊，致使相關(guān)企業(yè)違規(guī)獲得財政補助資金共計700多萬元，給國家造成重大經(jīng)濟損失。最終，裘紀言也因濫用職權(quán)罪、受賄罪而獲刑。

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　　其實，在審理官員濫用職權(quán)案件中，官員經(jīng)常辯稱審批、決策都需要多個環(huán)節(jié)、多方意見來層層把關(guān)，造成國家經(jīng)濟損失原因是多方面的，絕非他一人所為，這也成為審理此類案件最大的爭議。

　　參與查辦裘紀言案的相關(guān)人員認為，“裘紀言明知項目存在瑕疵仍違規(guī)上報，實質(zhì)上已經(jīng)違背了相關(guān)流程。雖然項目審批需要通過省級職能部門最后拍板，但是省級單位的決定作為‘后行為’，是建立在市農(nóng)發(fā)辦前期全面驗收的‘先行為’恪盡職守符合相關(guān)規(guī)定的前提上。而且裘紀言存在徇私舞弊行為，以違規(guī)上報為相關(guān)企業(yè)獲取利益為籌碼收受賄賂。因此將裘紀言的行為認定為濫用職權(quán)罪并無不當”。

　　在現(xiàn)實生活中，以“集體研究”為名搞違紀違法行為并不鮮見，尤其是在土地資源、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，存在行政主管部門或地方黨政部門“集體研究”違法決定的瀆職現(xiàn)象。此種違紀違法現(xiàn)象一旦發(fā)生，其影響也很深遠，陳柏槐案引發(fā)的連鎖反應至今未消弭。

　　事實上，“集體研究決定”成為一些官員徇私謀利的擋箭牌，不少單位出現(xiàn)類似問題后，只有負責實施決策的部門主管擔責，而真正的決策者卻無法受到法律制裁。這種“抓小放大”現(xiàn)象違背了問責機制的基本要求，既不公平，也不利于預防和懲處違紀違法問題。

　　2 民主集中制執(zhí)行不到位，導致個人意志被強加于“集體研究”

　　從查辦裘紀言案件來看，雖然項目申報立項有多個環(huán)節(jié)把關(guān)，但事實上裘紀言并沒有遵守相關(guān)的申報流程，而是以自己的意見代替市農(nóng)發(fā)辦的意見，甚至利用自己的地位和關(guān)系“打招呼”，影響其他職能部門以及上級主管部門的審核。顯然，裘紀言利用自己的職務和權(quán)力“引導”“左右”局面，實質(zhì)上起到了關(guān)鍵作用，是瀆職或濫用職權(quán)案件中常見的“理由”。

　　可見，一些官員為了達到不可告人的“目的”，打起了“集體研究”的主意。他們利用職權(quán)，以“開會研究議程”為幌子，以“集體決策”、層層審批作掩護，先定調(diào)子，之后把個人意志、決斷強加于“集體研究”上。這樣就讓一些不合規(guī)不合法的做法戴上“眾人決議”的面具，通過“集體研究”走走過場之后，搖身一變成為領(lǐng)導班子的意見，從而讓“個人意志”大行其道，實施起來。即使司法部門追究責任，這些官員也堂而皇之地搬出“集體研究”、“民主協(xié)商”的借口，相互推諉，逃避處罰，讓“集體”為其背黑鍋。由此，既可規(guī)避個人承擔責任的風險，取得成績還能顯示個人的工作魄力。

　　“集體研究”作為一種違紀違法現(xiàn)象的借口，為何會在生活中頻繁出現(xiàn)，甚至常被忽視？民主集中制執(zhí)行不到位是很重要的一個原因。大多數(shù)決策者把責任歸咎于“集體研究”，其班子成員也三緘其口，甚至甘愿“背黑鍋”；有的班子成員原則性差，看領(lǐng)導眼色行事，毫無主見，更不敢在領(lǐng)導面前堅持己見，發(fā)表“悖論”，使一些錯誤意見名正言順地通過程序。更有甚者，“集體研究”有時候連走形式這樣的步驟都被省略。

　　法不責眾心態(tài)作祟也是原因之一。即使是“集體研究”出現(xiàn)偏差，在法不責眾的環(huán)境下，板子打在“集體”身上，而具體到幕后“決策者”時則是一副“你能奈我何”的態(tài)度，讓決策者心存僥幸。最后，違紀違法行為也大事化小、小事化了，無人問津。

　　還有，權(quán)力缺少監(jiān)督特別是缺少對一把手的有效監(jiān)督，直接導致領(lǐng)導干部獨斷專行，不尊重班子成員的意見，任意越權(quán)包攬，造成了一把手專權(quán)，加之個人逃避監(jiān)督，有關(guān)制度形同虛設。外部監(jiān)督也往往難以觸摸到單位內(nèi)部的事實真相，導致權(quán)力的黑色地帶仍然存在，濫用職權(quán)行為屢禁不止。

　　3 解決“集體研究”式違紀違法問題需綜合施治

　　集體研究，目的是集思廣益，聽取各方的意見與建議，分析事情的成敗與得失因素，對即將公布、實施的方案、政策等，盡可能做到科學決策、長遠規(guī)劃、為民著想。但有些官員卻借“集體研究”徇私舞弊濫用職權(quán)，不僅危害極大，社會影響惡劣，也直接損害政府在群眾中的公信和形象，甚至很多瀆職犯罪背后還隱藏著利益輸送、權(quán)錢交易、權(quán)力尋租、貪污腐敗，嚴重危害政治生態(tài)。

　　2013年1月，兩高就曾發(fā)布司法解釋，首次明確對“集體研究”式瀆職犯罪將依法追究負有責任人員的刑責。最高人民法院刑二庭庭長裴顯鼎認為，很大一部分瀆職犯罪，違法決定的負責人員往往以僅負有間接的“領(lǐng)導責任”為自己開脫罪責。如只追究一線執(zhí)行人員的刑事責任，而對于負有更大責任的、作出決定的主管領(lǐng)導不作處理，就會造成“抓小放大”，不利于從源頭上預防瀆職犯罪。

　　“集體研究”瀆職明確入罪，能有效堵住領(lǐng)導干部因不為人所知的原因而亂拍腦袋、亂作為的漏洞，也有利于提醒主要領(lǐng)導人加強責任意識，在其位謀其政，握緊權(quán)負好責。千萬別再拿“集體研究”當違紀違法的遮羞布，不論是集體研究還是個人決策，主要領(lǐng)導干部都必須承擔領(lǐng)導責任，出現(xiàn)問題或差錯不能推諉，更不能以“上過班子會”“集體決策”為托辭。

　　中國政法大學副教授朱巍說，符合民主集中制要求的集體決策機制，必須堅持公眾參與、專家咨詢和集體研究相結(jié)合，決策前廣泛征求民意、聽取專家意見、進行可行性和“社會風險論證”，以保證決策的科學性、民主性和合法性。

　　事實上，瀆職案比貪污受賄案更難辦，隱蔽性強，取證難，被稱作“不落腰包的腐敗”。要健全和完善嚴格的政府采購制度、干部選拔任用制度、領(lǐng)導干部考察制度與任前公示、屆中和離任審計制度等一系列制度，用制度管權(quán)、管物、管人。對“集體研究”違紀違法問題既要抓“大”又不能放“小”，特別應注重抓“早”抓“小”，發(fā)現(xiàn)苗頭及時糾正，出現(xiàn)問題及時處理。對嚴重違紀違法者，該處分則處分，該法辦則法辦。

　　同時，還要充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，在一把手教育管理、重大事項決策和公開、個人有關(guān)事項、責任追究等方面加強監(jiān)督管理，全方位構(gòu)建一把手權(quán)力監(jiān)督機制，做到領(lǐng)導干部的權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督制約就跟蹤到哪里，不能出現(xiàn)空白和盲區(qū)。要讓權(quán)力在陽光下公開、公平、公正地運行，最大限度防止權(quán)力失控、權(quán)力濫用和權(quán)力尋租。(鄭端端)