電影《老炮兒》最近正在各地上映，而其中一段沖突劇情的設(shè)置，讓所有看過的人都印象深刻：片中無照經(jīng)營的燈罩兒被城管沒收了工具，一急之下就砸了執(zhí)法車的尾燈，而因此被惹怒的執(zhí)法人員順手也掌摑了燈罩兒，導致場面登時僵住，圍觀群眾也越來越多。

藝術(shù)來自生活的提煉，影片現(xiàn)實主義的描寫構(gòu)造出了一個可能每天都發(fā)生在我們身邊的場景。在這個場景里，兩組矛盾被凸顯出來，一邊是城市管理的嚴格執(zhí)法與社會底層的謀生手段在沖突，另一邊是城管執(zhí)法權(quán)威與城管公眾形象出現(xiàn)了背離。

在我國加速的城鎮(zhèn)化進程中，這樣的轉(zhuǎn)型陣痛無可避免。但同時另一個問題也被提了出來：當城市日趨成熟發(fā)達，我們的城市管理體制還是否跟得上發(fā)展的步伐？2015年年尾，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》出臺，意味著現(xiàn)行的城管體制已經(jīng)到了需要改變的時刻。

日常一線執(zhí)法嚴重依賴“臨時工”，導致執(zhí)法權(quán)力濫用

“到處是小攤小販占道，居民就投訴城管不作為；但真的執(zhí)起法來，又會有人指責不給人活路?！边@是基層城管執(zhí)法人員常有的抱怨。因為執(zhí)法對象特殊，城管從誕生之日起，就沒有停止過與小販的沖突。然而，部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高，特別是“臨時工”的大量存在導致的粗暴執(zhí)法，更是火上澆油，成了公眾和媒體抨擊的頑疾。

在多地采訪中記者發(fā)現(xiàn)，許多地方的城管局都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量嚴重不足的問題，需要大量聘用協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法，一些地方的編制內(nèi)人員只占全部人員的1/10，導致出現(xiàn)城管執(zhí)法人員人力資源結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象。

即使根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2008年印發(fā)的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》中關(guān)于“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)，按城市人口的萬分之三至萬分之五另行配備。特大城市和旅游、開放城市可適當增加人員配備”的規(guī)定，全國一線大城市也基本上沒有配備充足的城管執(zhí)法人員，其他城市更是捉襟見肘。

事實上，城管隊伍在組建之初曾有過細致的編制方案，根據(jù)當時城市的規(guī)模和人口數(shù)量，并結(jié)合當時城管的職責范圍確定?？墒?0余年來，我國城鎮(zhèn)化在加速，城鎮(zhèn)化進程與行政編制“只減不增”存在突出矛盾，以致許多地方有編制的執(zhí)法人員大部分都是機關(guān)領(lǐng)導，日常一線執(zhí)法嚴重依賴“臨時工”，這成為了執(zhí)法權(quán)力濫用的誘因。

城管“難作為”的背后，夾雜有一些職能部門的不作為

城管權(quán)力既然容易被濫用，那城管的權(quán)力到底大不大？街面上迎頭碰上的執(zhí)法場面，媒體上有沖擊力的圖片，都或許放大了城管實際能夠行使的權(quán)力。

10多年前，城市管理的執(zhí)法權(quán)一直處于“九龍治水”的局面，例如工商、衛(wèi)生、質(zhì)檢、農(nóng)業(yè)等都擁有各自的執(zhí)法權(quán)。但多頭執(zhí)法不可避免地造成一些部門趨利避害、挑肥揀瘦，形成了“有利的爭著上，無利的繞著走”。

為解決多頭執(zhí)法和執(zhí)法空白問題，1996年八屆全國人大四次會議通過行政處罰法，確立了相對集中行政處罰權(quán)制度。2002年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)的工作。據(jù)統(tǒng)計，目前全國絕大部分城市都已開展了相對集中行政處罰權(quán)工作，個別地方已經(jīng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

但真正在執(zhí)法中，城管依然還在遭遇執(zhí)法尷尬。專家認為，政府對城管部門的過度使用，是造成其有時執(zhí)法“執(zhí)不下去”的主要原因。采訪中有城管部門負責人表示，城管接手了很多“剩余權(quán)力”：一些地方政府把很多本不屬于城管的事項交給了城管，同時有許多部門將自己管不了、不愿管的“燙手山芋”也都拋給了城管，但在銜接配合中卻出現(xiàn)了脫節(jié)的情況。

城管“難作為”的背后夾雜有一些職能部門的不作為。

城市執(zhí)法體制改革指導意見，明確了城管的改革方向

剛剛發(fā)布的城市執(zhí)法體制改革指導意見，針對過去城管工作實際中的突出問題，在理順管理體制、優(yōu)化執(zhí)法力量、提高執(zhí)法水平等多個方面明確了改革方向。

具體怎么改？各地其實早就開始了探索。

在陜西西安市的蓮湖區(qū)，乘坐執(zhí)法車穿梭于大街小巷的城管執(zhí)法人員制定出了一整套標準化執(zhí)法的規(guī)范：不許罵人，不許動手，執(zhí)法要先亮證，不得單獨一個人執(zhí)法，有條件用執(zhí)法記錄儀取證的必須取證……在多年執(zhí)法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上加以總結(jié)，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為和執(zhí)法流程做出了細致的規(guī)定。

目前，城管執(zhí)法行為的依據(jù)往往散落于各類地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，城市管理領(lǐng)域缺乏一部統(tǒng)一、規(guī)范的城市管理法，一線執(zhí)法人員經(jīng)常抱怨在行政執(zhí)法過程中沒有底氣?！安簧俚胤匠枪芫址ㄖ撇块T力量薄弱，法學背景工作人員還較為匱乏。”蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局工作人員表示，一旦出現(xiàn)行政處罰案件法律適用錯誤、處罰幅度失當、處罰程序違法，則行政訴訟敗訴的可能性極高。

因此針對行政處罰的隨意性，蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局還專門為常見72種違法行為“量身定制”了一套《城管執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)細化標準》，“標準化執(zhí)法讓執(zhí)法有了依據(jù)、準則和支撐，減少了沖突的可能性?！鄙徍^(qū)紅廟坡街道執(zhí)法中隊中隊長陶靖說。

城市管理不只是“城管”，還需要實行協(xié)商共治

“城市管理”不等于“城管”。不久前結(jié)束的中央城市工作會議指出，促進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深入推進城市管理和執(zhí)法體制改革，確保嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

2014年9月，北京市石景山區(qū)被確定為城市管理體制改革試點區(qū)，力圖打開“城市病”綜合施治的突破口。

“治理‘城市病’存在三大問題：一是多頭管理、多頭執(zhí)法，‘八個大蓋帽管不了一個破草帽’；二是權(quán)責配置不合理，有職有權(quán)的政府職能部門‘管得了但看不見’，而無職無權(quán)的街道辦事處‘看得見卻辦不了’；三是城市管理缺乏社會協(xié)同，往往形成‘政府干著、群眾看著，政府很努力、群眾不認同’。”石景山區(qū)城市綜合管理委員會主任馮重北說。

為此，石景山區(qū)建立城市管理系統(tǒng)歸口管理機制，將區(qū)環(huán)保局、園林綠化局、公園管理中心、城管執(zhí)法局等等都歸于新設(shè)立的城市綜合管委會管理，以此堵住互相推諉扯皮現(xiàn)象的源頭。

同時，為解決“看得見”與“辦得了”的矛盾，石景山區(qū)在體制改革中，將職能下沉到街道，城管執(zhí)法局街道執(zhí)法隊以街道管理為主，而公安、食藥、安監(jiān)、環(huán)保、工商等常駐單位則抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，常駐街道開展綜合執(zhí)法。

管理好一座城市，當然也不能只是政府一頭熱。石景山區(qū)的五芳園社區(qū)是一個有600戶居民的老舊小區(qū)，小區(qū)內(nèi)遍布了118個居民私搭亂建的鐵皮棚子，由于涉及居民眾多，拆違難度極大，10多年間始終沒有得到解決。石景山區(qū)實施改革后，執(zhí)法部門、有鐵皮棚子居民代表、無鐵皮棚子居民代表三方召開協(xié)商會，并在協(xié)商中取得了拆除違建的共識，但同時也要另建車棚以解決居民后顧之憂。會后，居民主動拆除自建鐵皮棚子，使這樣一個困擾10多年的老大難問題得到妥善解決。

“城市治理中只有實行協(xié)商共治，才能扭轉(zhuǎn)以往基層執(zhí)法者與執(zhí)法對象尖銳對立、而其他利益相關(guān)方卻作壁上觀的現(xiàn)象?！?馮重北說。

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城市管理 體制改革

匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等。

明確主管部門。國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計，加強對省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進地方各級政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化。

綜合設(shè)置機構(gòu)。按照精簡統(tǒng)一效能的原則，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同中央編辦指導地方整合歸并省級執(zhí)法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置。

推進綜合執(zhí)法。重點在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法。

下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責分工。

——摘自《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》