“千斤重擔(dān)，壓力陡增”。

1月30日晚間，山東省蒼山縣農(nóng)安辦的一位負責(zé)人用這八個字婉拒了記者的采訪。

用這位負責(zé)人的話來說，“管著‘山東南菜園’,要保證蔬菜安全，‘千斤’壓力并不夸張”。

這個“陡增”來源于2016年中央一號文件——“強化食品安全責(zé)任制，把保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績的重要考核指標?！?/p>

輿論普遍認為，此舉或意味著“舌尖上的安全”將與領(lǐng)導(dǎo)干部的“官帽”緊密聯(lián)系在一起。

“對于中央的表態(tài)，地方相關(guān)官員感覺壓力大是必然的。此舉也正是為了督促地方政府把更多精力放在食品安全問題上?！蹦祥_大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳在接受《法制日報》記者采訪時說，2016年中央一號文件再次強調(diào)食品安全責(zé)任制，因為食品安全與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展有著密切聯(lián)系。食品安全責(zé)任制包括生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任、相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任、各級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。下一步，從中央到地方應(yīng)全面抓好安全生產(chǎn)責(zé)任制和管理、防范、監(jiān)督、檢查、獎懲措施的落實。

雷厲風(fēng)行下仍不盡如人意

兩年內(nèi)，市人大代表就食品安全兩次質(zhì)疑，可板子卻不知道打在誰身上。

這是媒體記者一年多前在廣東省深圳市采訪時的見聞。在座談會上，當(dāng)人大代表們問，這座城市這些年投入數(shù)億元，提了如此多構(gòu)建食品安全的政策規(guī)劃，現(xiàn)在落實多少？面對這一問題，實務(wù)部門負責(zé)人說，這個機構(gòu)是剛成立的，他是剛上任的，落實和執(zhí)行情況還要進一步梳理才能回答。

這樣的回答似乎代表了目前中國很多城市食品安全問題的監(jiān)管情況——機構(gòu)調(diào)整了，機構(gòu)負責(zé)人也多次變化，但食品安全問題依然存在。

也就是說，錢花了，效果如何、向誰問責(zé)、板子打在誰身上，卻不知道了。

“這也說明一項制度若存在推責(zé)的漏洞，當(dāng)需要問責(zé)的時候，問責(zé)就不可能進行下去?！边@座城市的法制辦相關(guān)負責(zé)人似乎一語道破了其中“玄機”——現(xiàn)在部門立法中最重要的一個現(xiàn)象就是從以前的爭權(quán)到現(xiàn)在的推責(zé)。一旦出了問題，各個部門都能找到理由推脫。

“據(jù)媒體披露，近七年來在國內(nèi)所發(fā)生的一系列重大食品安全事件中，背后都有監(jiān)管不力的影子，造成監(jiān)管不力的一個重要因素直指行業(yè)監(jiān)管人員瀆職與腐敗，在個別地區(qū)甚至出現(xiàn)執(zhí)法人員充當(dāng)違法企業(yè)保護傘的情況。七年來，食品安全事件涉案公職人員數(shù)量呈現(xiàn)逐年增多趨勢。”中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉向記者介紹說。

對此，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員孫憲忠表示認同：“近年來的食品安全事件，對相關(guān)企業(yè)的司法追責(zé)做到了雷厲風(fēng)行，但對失職、瀆職的監(jiān)管者的司法問責(zé)未到位。到目前為止，真正因為食品安全而落馬的官員很少。同時，食品安全事件問責(zé)還表現(xiàn)出隨意性強、問責(zé)不持續(xù)等特點?！?/p>

“有的地方只追究具體職能部門監(jiān)管人員的責(zé)任，有的卻選擇追究地方政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。食品安全事件發(fā)生后，如何追究政府部門的監(jiān)管失職責(zé)任？如何認定責(zé)任？這些困惑都加劇了現(xiàn)實中食品安全事件問責(zé)的混亂?！睂O憲忠說。

明文規(guī)定下尚不健全

正因問責(zé)不力，2016年中央一號文件中提出了“強化食品安全責(zé)任制”。

“其實，這幾年的中央一號文件都講過食品安全問題，去年提出數(shù)量質(zhì)量雙安全，今年提出加強責(zé)任制。因為我國食品的生產(chǎn)地和銷售地是不同的，有些地方出于地方保護主義，不一定很認真貫徹落實文件，不認真查處本地生產(chǎn)企業(yè)?！敝袊嗣翊髮W(xué)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、食品安全專家鄭風(fēng)田在接受《法制日報》記者采訪時說，“中央希望通過食品安全責(zé)任制給相關(guān)部門以及官員提個醒，一個地方出現(xiàn)食品安全問題，就處理領(lǐng)導(dǎo)干部，這樣會遏制一部分地方保護主義，讓地方領(lǐng)導(dǎo)真正關(guān)注食品安全。”

江蘇省人民檢察院公訴一處副處長鄭雯靜曾對近三年江蘇省檢察機關(guān)查辦的與食品有關(guān)的瀆職案件進行統(tǒng)計，她注意到，在涉案的41人中，有接近三分之二是行政不作為，有三分之一是行政亂作為，而且全部來自基層一線執(zhí)法部門。

“通過辦理這些案件，發(fā)現(xiàn)有些問責(zé)困難案件是因為分段監(jiān)管，部門過多，職責(zé)交叉。有時候執(zhí)法有沖突，有時候有脫節(jié)。比如主管部門的規(guī)定之間有可能存在不一致的地方，地方法規(guī)和中央法規(guī)之間也會有沖突的地方，包括有些問題沒有部門去管?！编嶖╈o分析說，“而在這方面，新食品安全法有了較大突破。比如在行政問責(zé)的主體上，不僅包括了地方政府，而且也包括行政執(zhí)法機關(guān)的上級主管部門，包括監(jiān)察機關(guān)都是問責(zé)的主體。另外還明確了對哪些情形必須要問責(zé)。”

那么，問題來了，法律已經(jīng)明文規(guī)定，為何問責(zé)效果并未盡顯？

對此，宋華琳的解讀是：“關(guān)于食品安全及其行政問責(zé)的立法雖然存在，但是并不健全，也沒有形成體系。任何一種監(jiān)管都不能寄托于某一部法律單一的指引和規(guī)范，需要建立一個全面立體的法律體系，自上而下應(yīng)該有基本的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等共同建立法律保障體系?！?/p>

“應(yīng)該注意到，配合相關(guān)立法的具體制度也不健全，該領(lǐng)域的行政問責(zé)可以說基本上沒有制度依據(jù)，缺乏基本的績效評估規(guī)則。相關(guān)的制度往往伴隨著具體的重大食品安全事件而誕生，具有一定的滯后性，這種出現(xiàn)問題才進行補救的措施并不可取?！彼稳A琳說。

此外，高秦偉分析說：“問責(zé)標準不明，干部責(zé)任難以界定，是當(dāng)前食品安全問責(zé)的主要困難與問題。雖然我國已經(jīng)確立了食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度，但是在現(xiàn)實當(dāng)中，分段監(jiān)管的模式還是沒有得到根本改善。在追究行政責(zé)任時，面對過于龐雜的問責(zé)群體，具體的責(zé)任也會難以區(qū)分?！?/p>

列入考核后需規(guī)范完善

鄭風(fēng)田告訴記者，2016年中央一號文件的提法，是中央首次將食品安全與領(lǐng)導(dǎo)“官帽”緊密相連，“只有列入考核指標，地方政府才會重視，列與不列，很不一樣，列入后官員就會愿意甚至主動去關(guān)注、查處”。

在食品安全與“官帽”緊密相連的情況下，如何將“最嚴肅問責(zé)”落到實處？

駐國家食品藥品監(jiān)督管理總局紀檢組監(jiān)察局第二紀檢監(jiān)察室主任張鵬濤認為，問責(zé)不能有盲區(qū)，既要處理亂作為，也要處理不作為?，F(xiàn)在有些領(lǐng)導(dǎo)干部抱著“只要不出事，永遠不做事；不求過得硬，但求過得去”的心態(tài)，在職不做事，有責(zé)不擔(dān)當(dāng)。這種心態(tài)表面上是慵懶散，實際上是背離了為人民服務(wù)的宗旨。

“就像李克強總理講的一樣，這是一種變相腐敗，會嚴重弱化黨的治理能力，損壞黨和政府的形象。所以，要通過對不作為的問責(zé)，倒逼各級干部積極主動地把責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來，履行好它?！睆堸i濤說。

食品安全專家則將落實“最嚴肅問責(zé)”的著眼點放在完善法律上。

在鄭風(fēng)田看來，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的法律法規(guī)還存在一些空白點。科學(xué)、高效、系統(tǒng)的食品安全監(jiān)管行政問責(zé)法律制度亟待建立和完善，“目前行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制”。

對此，宋華琳的建議是，除了要制定統(tǒng)一的行政問責(zé)法律外，建立和完善相關(guān)的配套制度也是不可或缺的，其中就包括建立問責(zé)啟動制度。這就要加強和健全異體問責(zé)機制，即強化人民代表大會問責(zé)、司法問責(zé)，規(guī)范和加強媒體問責(zé)，建立和完善公民問責(zé)。

“其次是建立問責(zé)救濟制度。問責(zé)工作難免出現(xiàn)偏差和失誤，成熟健全的問責(zé)制度應(yīng)該具備相應(yīng)的救濟措施，對問責(zé)失范進行補救。可以借鑒行政復(fù)議程序，賦予受處分官員對行政問責(zé)處分提出復(fù)議的權(quán)利，切實保障責(zé)任人的合法權(quán)益，依循‘有權(quán)利必有救濟’的原則，食品安全監(jiān)管的工作人員被追究責(zé)任之后必然要有相應(yīng)的救濟方式。”宋華琳說。

記者 趙麗 實習(xí)生 王坤 制圖/高岳