張浩/漫畫　紅頭文件取消公務(wù)員雙休

7月19日，有媒體報道，江西南昌國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“經(jīng)開區(qū)”)通過口頭、電話、QQ群等形式下發(fā)通知，要求全區(qū)機關(guān)干部周六正常上班。受到輿論質(zhì)疑后，南昌經(jīng)開區(qū)發(fā)布官方微博回應(yīng)稱，近段時間，經(jīng)開區(qū)確實存在周六加班加點的情況，主要是由于近期三區(qū)合一、防洪搶險、儒樂湖（產(chǎn)業(yè)）新城建設(shè)、招商引資、項目建設(shè)、征遷安置等多重任務(wù)疊加，造成工作時間緊、任務(wù)重。因此，經(jīng)開區(qū)工委倡議區(qū)機關(guān)及黨員干部根據(jù)工作需要，帶頭加班加點完成工作任務(wù)，這也是階段性的工作要求。下一步，經(jīng)開區(qū)將在優(yōu)化辦事流程和提高日常工作效率上下功夫，盡量減少加班加點的情況，充分尊重干部職工的權(quán)利。

“取消公務(wù)員休假”已不算新聞，南昌經(jīng)開區(qū)的這一舉動卻再次喚醒公眾對這一問題的關(guān)注。

翻開以往的新聞報道，可以發(fā)現(xiàn)，以上“取消公務(wù)員雙休”并非南昌首創(chuàng)。就在今年7月9日，河北省唐山市豐潤區(qū)區(qū)委、區(qū)政府下發(fā)了一份《關(guān)于取消“雙休日”休假的通知》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委(黨工委)、政府(辦事處)，區(qū)委各部委，區(qū)直各單位，從7月9日起至7月31日，一律取消“雙休日”休假。各地各單位要按區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一部署，全員正常上班，確保各項工作有序進行。區(qū)委督查室、區(qū)政府督查室和區(qū)紀委將組成聯(lián)合督導(dǎo)組實地檢查。通知下發(fā)之后，迅速被媒體曝光，豐潤區(qū)委、區(qū)政府又連夜下發(fā)通知取消之前的通知。這是自今年5月份以來，繼吳橋縣、霸州市兩地發(fā)文取消公務(wù)員休假事件之后，河北省內(nèi)的第三起相仿事件。

不同的是，河北各地取消公務(wù)員雙休的理由有所差別，吳橋是因為“考慮到當前重點工作時間緊、任務(wù)重”，故而由縣委辦公室和政府辦公室發(fā)布《關(guān)于將周六納入工作日安排的通知》，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府各縣直部門將周六納入工作日安排；而霸州的理由是，“為進一步做好信訪穩(wěn)定、土地拆違、環(huán)境綜合治理等重點工作，按照廊坊要求和市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)意見，要求在6月份期間，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、辦）、市直有關(guān)部門要取消節(jié)假日?！?/p>

此外，2015年7月10日，陜西延安“為了面對經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大的嚴峻復(fù)雜形勢”，保證“穩(wěn)定工業(yè)增長、促進固定資產(chǎn)投資、促進招商引資等工作落到實處，要求市直有關(guān)部門單位實行周六上班制度”。消息下發(fā)后，在實行兩三個星期后，無疾而終。2012年4月7日，寧夏同心縣官網(wǎng)發(fā)出來自縣文化體育廣播電視局的消息：根據(jù)該縣人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于政府系統(tǒng)各單位階段性實行每周六個工作日制度的通知》要求，從4月份起，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)、政府各部門和縣直屬單位全體工作人員階段性實行每周六個工作日制度，星期六照常上班……

各地政府取消休假的理由各有不同，但結(jié)局卻基本一致——在被媒體曝光后，再次下發(fā)通知撤銷之前的通知或?qū)嵭幸欢ㄖ芷诤蟛涣肆酥?/p>

公務(wù)員雙休日一再被個別地方政府發(fā)文取消，牽動的不僅是與之相關(guān)的公務(wù)員的心，輿論關(guān)注的熱度也始終有增無減。網(wǎng)友們就此展開了激烈討論，網(wǎng)上各種評論文章亦鋪天蓋地而來。那么，個別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，是否符合法律規(guī)定？記者就此采訪了有關(guān)法學(xué)專家。

是否違法眾說紛紜

南昌經(jīng)開區(qū)取消雙休的消息一經(jīng)報道，即有網(wǎng)友表明了自己的擔憂：任何人都有權(quán)享受周末待遇，不能因為公務(wù)員、機關(guān)單位就有所偏頗；企業(yè)單休屬于違法行為，只是國家法律的執(zhí)行力度太弱，如果機關(guān)部門周六也上班，那么企業(yè)可能就會更加肆無忌憚。更有人直言不諱，稱取消公務(wù)員休假是“人治”的具體表現(xiàn)，認為官員滿腦子都是“人治”思維。有人甚至詰問：個別地方政府接二連三發(fā)文取消公務(wù)員雙休，類似鬧劇何時休？取消公務(wù)員雙休日，依據(jù)何在？認為這是一種違反法律法規(guī)的行為。因為現(xiàn)行勞動法規(guī)定，勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時。公務(wù)員法也規(guī)定公務(wù)員實行國家規(guī)定的工時制度，按照國家規(guī)定享受休假。個別地方政府通過下發(fā)“紅頭文件”取消公務(wù)員雙休，顯然是下位法違反上位法的表現(xiàn)。還有人認為，取消公務(wù)員雙休是權(quán)力任性的表現(xiàn)，如果權(quán)力繼續(xù)任性，那么取消公務(wù)員雙休的事件可能還會繼續(xù)上演。

華南理工大學(xué)法學(xué)院教授夏正林也認為，個別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休日是違法的。他指出，根據(jù)公務(wù)員法第76條第2款的規(guī)定，公務(wù)員享有正常休假的權(quán)利，除非有特殊情況，如發(fā)生突發(fā)事件應(yīng)對法中規(guī)定的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。從個別地方政府取消公務(wù)員雙休的理由來看，都是站不住腳的，經(jīng)濟下滑、區(qū)域發(fā)展建設(shè)等和公務(wù)員是否加班關(guān)系不大，不應(yīng)該因此剝奪公務(wù)員雙休的權(quán)利。而且，即使應(yīng)對突發(fā)事件，也不能停止所有的公務(wù)人員休假，應(yīng)該只涉及與事件相關(guān)的部門人員。

也有網(wǎng)友認為，不必對公務(wù)員周六上班過分解讀。公務(wù)員畢竟不是普通職工，他們的角色定位與崗位設(shè)置，決定著他們在面對公共利益時，必須讓渡一部分個人權(quán)利。有評論員撰文指出，盡管消息發(fā)出后，許多人鞭撻個別地方政府的做法，但取消公務(wù)員雙休是否一律違法，卻需要具體問題具體分析。普通勞動者和公務(wù)員在一般情況下享受正常的雙休日、節(jié)假日休息，是法律明確規(guī)定的權(quán)利。但法律同時也規(guī)定了例外情形，即特殊情況下可以安排適當?shù)募影?，事后再安排補休就可以了。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順對此表示贊同。他認為，取消公務(wù)員雙休是否違法，不能簡單地做出結(jié)論。他指出，公務(wù)員法第76條第2款規(guī)定，公務(wù)員實行國家規(guī)定的工時制度，按照國家規(guī)定享受休假。公務(wù)員在法定工作日之外加班的，應(yīng)當給予相應(yīng)的補休。按照該條款的規(guī)定，在法定休息日加班的，如果事后給予相應(yīng)的補休，而且這種加班是臨時性的、非永久的，“這樣的話，并不完全違背法律精神?！?/p>

楊建順進一步指出，盡管公務(wù)員法規(guī)定“公務(wù)員實行國家規(guī)定的工時制度”，但該法卻沒有明確規(guī)定該工時制度是什么。有人用勞動法規(guī)定的工時制度作為“國家規(guī)定”，勞動法可以作為一種很重要的參照，按這個來算沒有什么錯誤，但只能作為參照，不具有適用性，不能作為判斷“取消公務(wù)員休假”合法與否的依據(jù)。公務(wù)員的種類具有多樣性，性質(zhì)也具有多樣化，有些崗位還有其特殊性，沒有辦法正常享受雙休日和法定節(jié)假日。個別地方政府發(fā)文要求周六上班，如果說有具體的論證，有必要性的說明，就應(yīng)當?shù)玫街С?。臨時性的調(diào)整，并給予補休，就沒有什么違法性，所有的公務(wù)員都處于這樣一種狀態(tài)。但如果加班太頻繁，超過了國家制度所要求的限度，那就是違法了。以河北省唐山市豐潤區(qū)要求公務(wù)員周末上班為例，是為了對城區(qū)環(huán)境秩序及重點通道沿線環(huán)境進行綜合整治集中攻堅行動，其目的是好的。因此，有關(guān)的判斷不能簡單化處理，應(yīng)當進行合目的論的解釋。公務(wù)員法強調(diào)的是實行國家規(guī)定的工時制度，按照國家規(guī)定享有休假權(quán)利。按照該規(guī)定，加班的給予補休，那就合法了?！暗珓?wù)員法對加班的頻度、強度、長度都沒有具體規(guī)定。說加班就違法，這不成立，這是在合理性上出現(xiàn)了問題?！?/p>

背后的問題

針對個別地方政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，要求周六正常上下班，有網(wǎng)友認為，公務(wù)員加班只能說明效率低，提高工作效率才是重點，取消雙休不是解決途徑。

“工作效率是一個問題，但不是關(guān)鍵，因為從現(xiàn)實來看，并不是所有的公務(wù)部門都存在效率問題。關(guān)鍵在于政府發(fā)文取消公務(wù)員雙休，體現(xiàn)了政府權(quán)力運用的隨意性，發(fā)文后，在外界壓力之下迅速改正是好事，但也反映出當初決策時沒有經(jīng)過審慎考慮。”夏正林指出，從根本上來說，這反映出對公務(wù)員缺乏完整的、體系的法治化管理。盡管有公務(wù)員法對公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)作出了規(guī)定，但規(guī)定過于抽象。公務(wù)員法最大的問題在于沒有把公務(wù)員當成一種職業(yè)，沒有意識到公務(wù)員也是一個普普通通的人，具有一個正常的人的基本需求，比如休息。

不僅如此，夏正林進一步指出，公務(wù)員法現(xiàn)有的關(guān)于公務(wù)員“領(lǐng)導(dǎo)類”和“非領(lǐng)導(dǎo)類”的職務(wù)分類也不科學(xué)，使得公務(wù)員對自己的工作性質(zhì)和權(quán)限認識不是很清楚，實踐中，公務(wù)員具體做什么隨意性太大，所以要求雙休日加班也就不足為怪了。

對此，楊建順認為，通過發(fā)布“紅頭文件”要求公務(wù)員在雙休日加班，一方面可能是工作效率太低，另一方面可能是因為工作量確實太大。但從發(fā)文本身來看，這實際上是一種好的現(xiàn)象，如果不發(fā)文，僅口頭傳達，反而不好。因為發(fā)文可以慢慢形成一種規(guī)則，作為事后要求補休的一個法律依據(jù)?！鞍l(fā)文是規(guī)范化管理的一種體現(xiàn)?！?/p>

楊建順說，對行政機關(guān)而言，法無授權(quán)不可為、法定授權(quán)必須為，這是基本要求。法無授權(quán)不可為、法定授權(quán)必須為要求辦事有法律依據(jù)。法的依據(jù)不能違反上位法，不可沒有法律授權(quán)。公務(wù)員法對有關(guān)公務(wù)員的工時制度沒有明確規(guī)定，基層公務(wù)員在理解上不是那么明白，認為勞動法規(guī)定八小時，那超過八小時就是違法了，所以在發(fā)文取消公務(wù)員雙休后再次下發(fā)通知予以撤銷。從根本上來說，是因為地方政府依法行政的觀念不夠、能力不夠，法治思維和法治方式以及解決問題的能力不夠。實際上，正確的就應(yīng)該堅持，但是長期以來，實踐中有好多工作往往是好事，但為了目的，在方式、方法和手段上欠考慮，結(jié)果受到批判，最后連目的也不敢主張了。如果程序上有瑕疵、考慮上不深入，應(yīng)該指出并明確應(yīng)該怎樣去做，避免再犯，但不應(yīng)該就此否認其目的?！白屜嚓P(guān)的規(guī)定規(guī)范更加明確、完善是一個方面，對一些法律無法事無巨細作出規(guī)定的，則應(yīng)該給予相應(yīng)部門、相應(yīng)人員廣泛的裁量權(quán)。只要在這個范圍內(nèi)作出來的決策，大家都給予尊重。這樣合法性就有依據(jù)了。對有關(guān)部門來說，則應(yīng)該在程序的完善、目標的明確、正確的價值判斷上多下功夫，并不斷完善，從而維護政府的權(quán)威和公信力。”楊建順說。

針對私營企業(yè)加班幾乎是人盡皆知的事實，而取消公務(wù)員雙休卻一再進入公眾視野，成為輿論關(guān)注的焦點，楊建順認為，這一方面表明公務(wù)員的權(quán)利意識相對較強，另一方面表明整個社會對“公家的事”關(guān)注度更高，這是好事。同時也說明，對公務(wù)員來說，他們特別強調(diào)權(quán)利、義務(wù)和責任的法定性。公務(wù)員法在公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利和責任的規(guī)定方面，都進行了列舉，列舉之后在兜底條款規(guī)定“法律規(guī)定的其他義務(wù)（權(quán)利、責任）”，即公務(wù)員的休假休息權(quán)都是法定的。法定的權(quán)利被取消，大家認為是違法的，容易成為新聞。

休息休假權(quán)如何保障

加班與否關(guān)乎公民的休息休假權(quán)，如何讓這一權(quán)益得到有效保障？對此，夏正林認為，對于普通勞動者而言，現(xiàn)有的勞動法體系已經(jīng)比較完善，需要勞動者個人敢于維護自己的權(quán)益。我國公民的權(quán)利意識不強，老是把權(quán)利的維護交給政府，實際上自己也要負責。對公務(wù)員而言，首先，公務(wù)設(shè)置要規(guī)范，厘清政府的權(quán)力邊界；其次，要加強公務(wù)員隊伍的職業(yè)化建設(shè)，對公務(wù)員隊伍內(nèi)部進行科學(xué)分類。作為公務(wù)員，他們行使自己的職權(quán)應(yīng)該完全基于法律的規(guī)定，不能自我“賦權(quán)”，也不能自我“找事”，更不能因為領(lǐng)導(dǎo)意志而完成與自己崗位無關(guān)的事。這樣一來，權(quán)利才能得到有效保障。

楊建順也認為，休息休假權(quán)能否得到保障，需要公民個人和政府共同努力。對公民個人而言，第一，公民要提高維權(quán)意識，意識到休假是自己的權(quán)利；第二，要提高維權(quán)意識，在自己的休息休假權(quán)受到侵害時，要積極主動大膽去維權(quán)；第三，要了解維權(quán)的方式、方法和途徑，不僅要敢維權(quán)，而且要會維權(quán)；第四，要真正地會休息會休假。對政府來說，政府的維權(quán)支持機制，權(quán)利的宣傳機制，維權(quán)的能力、方式、方法的普及以及公民休息休假的指導(dǎo)機制要建立起來。

“對公務(wù)員來說，公務(wù)員的休息休假權(quán)一定要保障，這是憲法和公務(wù)員法都明確規(guī)定的。現(xiàn)在，國家法律沒有明確規(guī)定公務(wù)員的工時制度，應(yīng)該加緊明確。公務(wù)員得好好休息，好好休息才能好好工作，好好工作才能有更高的效率。公務(wù)員的休息休假權(quán)得到有效保障，對整個社會而言也是一種有力的示范?！睏罱樥f。