近些年來，我國諸多大中城市頻繁發(fā)生嚴(yán)重的城市內(nèi)澇災(zāi)害，2000年以來，平均每年發(fā)生200多起不同程度的城市內(nèi)澇災(zāi)害，不僅嚴(yán)重影響了城市的正常生活秩序，也造成了嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

我國城市內(nèi)澇頻發(fā)折射的問題是城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張

我國城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)且嚴(yán)重的原因源自于自然和人為的兩個(gè)方面，但不合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是我國城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)的主要原因，其所折射的問題主要是城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張。

一是“先地上，后地下”的發(fā)展模式導(dǎo)致城市內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求不匹配。我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程異常迅猛，現(xiàn)代化城市快速崛起過程中，由于采取“先地上，后地下”的發(fā)展模式，造成排水系統(tǒng)不達(dá)標(biāo)，城市的防洪排澇能力跟不上城市的快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、排水管網(wǎng)、泄洪設(shè)施不完善，同時(shí)，由于管理不善、老化失修、管網(wǎng)淤塞等問題，造成整個(gè)內(nèi)澇防治體系與現(xiàn)代化的城市發(fā)展需求是極不匹配的。

二是伴隨高速城市化進(jìn)程，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積和不透水面密度快速增長。城市硬化面積的急劇增加和綠地面積的減少直接導(dǎo)致暴雨產(chǎn)流量增加、匯流速度加快，從而加大了城市的內(nèi)澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

三是“土地財(cái)政”加速城市部分具有自然泄洪排澇功能的土地面積減少。地方發(fā)展在相當(dāng)程度上依賴于“土地財(cái)政”，在城市建設(shè)用地出讓過程中，越是低洼易澇的地開發(fā)商越搶著要拿到手，因?yàn)椴疬w難度小，投資回收快。使城區(qū)原有的一些天然湖泊、水塘等被填平改造、溝渠被堵塞占用，原來暢通的自然排水系統(tǒng)被破壞，導(dǎo)致城市范圍內(nèi)自有排澇能力缺失。

所以，我們面臨的城市內(nèi)澇問題比發(fā)達(dá)國家的難度要大得多。現(xiàn)代城市的內(nèi)澇防治體系，包括源頭控制、徑流過程控制、排水終端控制等一整套系統(tǒng)，而不僅僅是排水。城市缺少現(xiàn)代化內(nèi)澇防治體系，也不僅僅是管網(wǎng)建設(shè)不足，還包括蓄、滯、分、滲、調(diào)等綜合性手段，以及一系列法規(guī)、政策的調(diào)整。

國外城市也曾經(jīng)歷相似過程，逐步形成了“先地下、后地上”城市建設(shè)拓展模式

實(shí)際上歐美發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程經(jīng)歷了較長的時(shí)期，城市開發(fā)建設(shè)也是逐步摸索完善的過程。政府要規(guī)劃建設(shè)一片城市新區(qū)，將地下骨干管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施放在優(yōu)先地位，先行完成建設(shè)，這樣開發(fā)商買地才肯出好價(jià)錢，并易于利用貸款、融資的辦法籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的先期投入，這就使其形成國外城市管理部門在設(shè)計(jì)規(guī)劃到城市建設(shè)過程中“先地下、后地上”發(fā)展模式的基本動(dòng)力機(jī)制。

日、韓等國家也經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化十分迅猛的階段，當(dāng)時(shí)也難以避免“先地上，后地下”的發(fā)展模式，同樣遭遇過城市洪澇頻發(fā)的困境，其后都為防治城市水患付出了極大的努力和代價(jià)。

根治城市內(nèi)澇需要“先規(guī)劃，后建設(shè)”，“先地下，后地上”模式開發(fā)城市土地，同時(shí)積極推動(dòng)海綿城市建設(shè)

一是城市規(guī)劃和建設(shè)階段必須重視防洪排水。構(gòu)建完整的內(nèi)澇防治體系要從三個(gè)層次進(jìn)行規(guī)劃，一是流域規(guī)劃、二是城市規(guī)劃、三是社區(qū)規(guī)劃，不同層次規(guī)劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。對排水設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，將水利與市政規(guī)劃設(shè)計(jì)相結(jié)合，從源頭編制雨水控制、利用調(diào)蓄設(shè)施的規(guī)劃，合理規(guī)劃建設(shè)用地，對于現(xiàn)有的內(nèi)河道和溝塘等具有蓄洪、排澇能力的區(qū)域不要隨意填埋侵占，在道路設(shè)計(jì)上盡量減少地面硬化面積，多采用入滲型路面，增加綠地面積，不但美化環(huán)境，也可以增加雨水的下滲和含蓄。

二是嚴(yán)格按照“先地下，后地上”模式開發(fā)城市土地。對于城市開發(fā)的新區(qū)，采用修建共同溝(供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網(wǎng)絡(luò)、排水)的方式，來形成骨干排水管網(wǎng)，要以立法的形式來推進(jìn)“先地下，后地上”的開發(fā)模式，并規(guī)定不能因開發(fā)而加大固有的外排流量。

三是加速海綿城市建設(shè)。建設(shè)海綿城市能改善人居環(huán)境，緩解水資源供需矛盾，減少城市熱島效應(yīng)、減少城市洪澇造成的損失，使土地被有效地增值利用。實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等利益最大化。海綿城市建設(shè)應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先等原則，將自然途徑與人工措施相結(jié)合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在海綿城市建設(shè)過程中，應(yīng)統(tǒng)籌自然降水、地表水和地下水的系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)給水、排水等水循環(huán)利用各環(huán)節(jié)，并考慮其復(fù)雜性和長期性。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，人口城鎮(zhèn)化率在30-60%期間是一個(gè)國家或區(qū)域城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，而我國的進(jìn)程更為迅猛。在前期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多的背景下，城鎮(zhèn)化加重水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的過程還沒有結(jié)束，前期的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的壓力還在繼續(xù)加大，挑戰(zhàn)還在繼續(xù)增強(qiáng)。盡早遏制我國城市內(nèi)澇災(zāi)害頻發(fā)且嚴(yán)重的態(tài)勢，治理好城市內(nèi)澇災(zāi)害，對于我國城市化平穩(wěn)發(fā)展推進(jìn)具有重要意義。

(作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)布局研究室)