“層層加碼”現(xiàn)象的本質(zhì)是官僚主義

各類“層層加碼”現(xiàn)象，無論其具體表征如何，本質(zhì)上都是官僚主義，是中國幾千年官本位文化傳統(tǒng)之遺毒，也是新時(shí)期“官場病”的典型病癥。

中國幾千年來的官本位文化傳統(tǒng)，使官場上下級間存在著“媚上欺下”的風(fēng)氣。官本位社會離不開官，尊官、重官，以官位高低來定秩序，官場內(nèi)部則體現(xiàn)為森嚴(yán)的尊卑等級，“官大一級壓死人”，下級官員的任命和晉升，完全依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)的栽培與賞識，他們對上級只能唯唯諾諾、仰其鼻息。在這種情況下，政策的推行過程就變成了工作任務(wù)的層層交辦，每一層級的政府，都是通過對下一層級施壓，來謀求任務(wù)的高效完成，進(jìn)而獲得上級的嘉許。而在政務(wù)運(yùn)行一線的基層公務(wù)員，反而最不具備政策制定和推行的發(fā)言權(quán)，他們窮于應(yīng)付，極少有發(fā)揮主觀能動性的機(jī)會，面對上級的層層重壓，因缺乏認(rèn)真完成工作的必要時(shí)間和精力，也就只好層層打折不求質(zhì)量。本該因地制宜、因時(shí)制宜開展與落實(shí)的政策，在實(shí)施中非但不能有效聯(lián)系實(shí)際，反而以揣摩上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖為第一要?jiǎng)?wù)，敷衍塞責(zé)，華麗收場?！皩訉蛹哟a”這種“上級壓下級”“下級哄上級”的怪異現(xiàn)象，在冗官充斥的各級官場普遍滋長，并造成了極壞的影響。

官僚科層制度本身的缺陷，也會導(dǎo)致行政效率的低下?？茖又频亩栊院退苌鰜淼摹肮賵霾　?，古今中外都沒有哪個(gè)國家能徹底避免。就今天的中國而言，對這一病癥的危害更須高度警惕。我們知道，政府層級越多，上下級間的信息溝通就越困難，政策實(shí)施效果就越容易背離政策初衷。面對今天日新月異的改革發(fā)展實(shí)踐，傳統(tǒng)的官僚指令式的政策運(yùn)轉(zhuǎn)方式，已無法跟上時(shí)代的步伐。我國許多地方的官場行政，不僅手續(xù)龐雜，而且程序繁冗，科室層級太多，每經(jīng)過一個(gè)層級，就會經(jīng)歷一次“加碼”，其結(jié)果都是背離政策初衷更遠(yuǎn)。很多中央出臺的好政策，就在官僚體制的層層“加碼”中，偏離了軌道，出現(xiàn)了問題。

僵化呆板的行政體制，也會導(dǎo)致臨事推諉、不負(fù)責(zé)任的工作態(tài)度。自從中央推行“八項(xiàng)規(guī)定”，強(qiáng)勢反腐“打虎拍蠅”以來，一些貪官紛紛落網(wǎng)，百姓拍手稱快。但另一種“官場病”，庸官怠政現(xiàn)象卻凸顯出來。雖然他們沒有以權(quán)謀私，大把撈錢，卻時(shí)時(shí)處處消極怠政，推卸責(zé)任。我們往往能觀察到一個(gè)很奇特的現(xiàn)象：一方面，很多公務(wù)員們?nèi)粘ｏ@得事務(wù)繁忙，常年加班加點(diǎn)忙得不可開交；另一方面，大量政務(wù)推諉停滯，運(yùn)轉(zhuǎn)拖沓。這在相當(dāng)程度上是由官僚科層制度本身弊端導(dǎo)致的?！皩訉蛹哟a”現(xiàn)象是體制性反應(yīng)，是科層制“帕金森”綜合癥的典型癥狀，部門都有部門利益，且都傾向于自身利益的最大化。政府每一層級向下級的“加碼”，本質(zhì)上都是為給自己留足工作時(shí)間和空間，打好“提前量”，通過這種方式以降低自己在政策運(yùn)行中犯錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，可謂給自己留足了閃轉(zhuǎn)騰挪的余地。然而這種做法的成本很高，它不僅無謂地浪費(fèi)了行政運(yùn)行的時(shí)間和成本，而且大大加重了基層公務(wù)員和人民群眾的負(fù)擔(dān)，是政治上不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。

“層層加碼”終會導(dǎo)致脫離群眾

機(jī)關(guān)“層層加碼”現(xiàn)象的凸顯，表明各級政府在政務(wù)處理過程中，其工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)嚴(yán)重偏差。表面上看“層層加碼”似乎是政策運(yùn)行過程中的程序設(shè)置問題，是不值一提的小事，但如果長期放任不管，最終會導(dǎo)致執(zhí)政當(dāng)局脫離人民群眾，走到人民群眾的對立面去，這是不可忽視的大事情。

首先，它會導(dǎo)致政府行政效率的進(jìn)一步降低?！皩訉蛹哟a”現(xiàn)象中所添加的“砝碼”，并不是出于真正政務(wù)運(yùn)行的需要，而是為了推諉責(zé)任或取悅上級所增設(shè)的“附加任務(wù)”。隨著“層層加碼”現(xiàn)象在機(jī)關(guān)成為常態(tài)，這類“附加任務(wù)”往往會保留甚至固化。長此以往，政務(wù)運(yùn)行過程中的冗余環(huán)節(jié)勢必越來越普遍和繁雜，從而大量占用公共資源，降低行政效率。

其次，它會導(dǎo)致虛假的政績觀和形式主義的泛濫。“層層加碼”現(xiàn)象容易給人們帶來一個(gè)假象，即在政務(wù)運(yùn)行過程中，政府管得“越多越好”“越快越好”“越詳細(xì)越好”。這種政績觀忽略了政務(wù)運(yùn)行的“質(zhì)”，而僅僅看到了其“量”。如任其引導(dǎo)，會激勵(lì)政府將觸手伸得更遠(yuǎn)，對更多社會事務(wù)管得更寬，統(tǒng)得過死，從而可能扼殺社會自身發(fā)展的活力；另一方面，政府本身無力應(yīng)對不斷快速發(fā)展的社會事務(wù)，導(dǎo)致其干預(yù)和管理浮于表面，致使體制內(nèi)形式主義泛濫。

“層層加碼”現(xiàn)象本質(zhì)上是官僚主義的衍生物，站在人民的對立面，與政府“為人民服務(wù)”的宗旨是相背離的。習(xí)近平總書記倡導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化，就是要將傳統(tǒng)的以“統(tǒng)治”為核心的“馭民之術(shù)”，轉(zhuǎn)向以“治理”為核心的現(xiàn)代政治體系。而這一體系的核心，是“必須識民情、接地氣。要把立黨為公、執(zhí)政為民落實(shí)到全部工作中，認(rèn)真貫徹黨的群眾路線，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷讓人民群眾得到實(shí)實(shí)在在的利益，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性”。

簡政放權(quán)是清除“官場病”的良藥

為政在人，治國必先治官。執(zhí)政者在吏治問題上能否處置得法，建立一套平穩(wěn)高效的官員管理制度，直接關(guān)系著其命運(yùn)。對官僚主義痼疾必須下大力氣消滅，鏟除“層層加碼”這一不正常現(xiàn)象得以滋生的土壤。

官僚主義產(chǎn)生的根源之一，就在于政府和官員權(quán)責(zé)不清，官僚部門利益無法被監(jiān)管和遏止。我們過去有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和全能型國家的歷史包袱，即便改革開放三十余年了，政府過度伸入社會的觸手，仍沒能完全收回。政府對社會事務(wù)管得過多，管得過細(xì)，管理層級過繁，機(jī)關(guān)單位疊床架屋，自然給“層層加碼”之類的現(xiàn)象提供了生長空間。切實(shí)減少政策推行和行政審批過程中不必要的中間環(huán)節(jié)，是整治官僚主義的一劑良藥。黨的十八屆三中全會以來，中央提出全面深化改革，在政府改革領(lǐng)域最搶眼的舉措，便是大力推動簡政放權(quán)，國務(wù)院先后取消和下放了近八百條行政審批事項(xiàng)。2016年6月27日，李克強(qiáng)總理在2016年夏季達(dá)沃斯論壇中提出：“我們還要進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，來營造公平競爭的市場環(huán)境，堅(jiān)決把政府該放的權(quán)放出去，能放給市場的直接放給市場，同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，而且還要探索包容有效的審慎監(jiān)管方式?！?/p>

對官僚主義者以“層層加碼”所造成的亂象，所帶來的行政效率低下、責(zé)任推諉等“官場病”，執(zhí)政當(dāng)局不可等閑視之，其病癥之根本原因不在個(gè)人，而在體制，因而解決之道在于切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，進(jìn)一步推行簡政放權(quán)，破除行政壟斷，進(jìn)行體制性改革。習(xí)近平總書記在在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“各地區(qū)編制本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，要結(jié)合實(shí)際，實(shí)事求是，留有余地，不能搞層層加碼。要把抓落實(shí)擺在突出位置，制定具體方案，明確責(zé)任分工，防止任務(wù)落空，堅(jiān)決克服‘規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛’，‘規(guī)劃是一套、做起來是另一套’的現(xiàn)象?！逼瞥姓艛嘀卦诼鋵?shí)，只有將對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ嗣袢罕娯?fù)責(zé)，將“統(tǒng)治之術(shù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫碇馈?，“層層加碼”這類官場上的不良現(xiàn)象，才不會有滋生的土壤，“官場病”的種種癥狀才可能得到有效遏制。

(作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)；中國石油大學(xué)（北京）人文社會科學(xué)學(xué)院張昊對本文亦有貢獻(xiàn))

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話》，《求是》，2016年1月1日。