在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，北京市、山西省、浙江省已被列為國家監(jiān)察體制改革的試點地區(qū)，3省市將設(shè)立各級監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)。

昨日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，確定了上述監(jiān)察體制改革思路。方案提出，三省市的監(jiān)察體制改革，“從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗?！?/p>

方案明確，黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公。中央成立深化監(jiān)察體制改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對試點工作進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)；試點地區(qū)黨組織對試點工作負總責(zé)，也要成立深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，由省(市)委書記擔(dān)任組長。

《方案》強調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)。   

■ 焦點

“人大產(chǎn)生”強化監(jiān)察職能獨立性

此番方案明確提出設(shè)監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由省(市)人民代表大會產(chǎn)生，中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長李永忠接受新京報采訪表示，此舉有利于強化監(jiān)察職能的獨立性，破解“一把手監(jiān)督”以及“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”等難題。

前不久播出的反腐專題片《永遠在路上》中，中石油原高管王道富“出境”時自述，“我之所以能夠有今天，之所以能夠到這個地方來，也就是既是作害者，也是受害者。所謂作害者，就是說我參與到這件事情當(dāng)中了。所謂受害者，因為蔣潔敏總經(jīng)理安排了這件事情，他的想法和要求當(dāng)和制度發(fā)生矛盾的時候，怎么樣去防止和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)，成為很重大的一個問題”。

李永忠表示，王道富的自述和十八大以來的反腐案例都呈現(xiàn)出，監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”也就是監(jiān)督“一把手”的難題，個別上下級之間形成了所謂的“利益共同體”。如何破除難題？強化監(jiān)察職能的獨立性就是鑰匙之一。

他認為，我國監(jiān)察機關(guān)自成立以來一直在政府序列中，是政府的職能部門。按照現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》的規(guī)定，縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關(guān)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對本級政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。而且，一些地區(qū)監(jiān)察機關(guān)的人事、財物等都由地方政府控制。這一制度設(shè)計，導(dǎo)致監(jiān)察機關(guān)缺乏獨立性，容易陷入“同體監(jiān)督”困境。

他強調(diào)，依據(jù)《方案》的規(guī)定，監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，就意味著監(jiān)察委員會對人大負責(zé)、向人大匯報工作，破解了“同體監(jiān)督”難題。

據(jù)其介紹，對于如何強化監(jiān)察職能，業(yè)內(nèi)此前有觀點認為，是不是可以形成“一府兩院一委”的模式，使監(jiān)察機關(guān)與其他的國家機關(guān)平行，“我認為，之前對于監(jiān)察體制的表述都是‘行政監(jiān)察’，是不是可以改成‘監(jiān)察行政’，也就是讓‘行政’與‘監(jiān)察’剝離，讓監(jiān)察權(quán)獨立于行政權(quán)之外？”

■ 解讀

1 監(jiān)察“全覆蓋”覆蓋哪些人？

《方案》強調(diào)：擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。

李永忠對新京報記者說，這一安排是三省市試點改革的亮點之一。他認為，由于監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，因此監(jiān)察對象范圍過窄，監(jiān)察對象只能是“國家行政機關(guān)及其公務(wù)員，國家行政機關(guān)任命的其他人員”。“這就導(dǎo)致人大、政協(xié)、法院、檢察院等等，都被排除在外”。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德也提出，雖然《憲法》中對國務(wù)院的監(jiān)察工作表述為“監(jiān)察”而非“行政監(jiān)察”，但《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關(guān)，將監(jiān)察對象確定為國家行政機關(guān)及其公務(wù)員、國家行政機關(guān)任命的其他人員，未將立法機關(guān)、司法機關(guān)等國家機關(guān)及其公務(wù)員納入，與《公務(wù)員法》的調(diào)整范圍不銜接，存在監(jiān)督盲區(qū)，未能形成全覆蓋的國家監(jiān)察體系，不利于全面、有效行使國家監(jiān)察權(quán)。

李永忠強調(diào)，此番《方案》提出“全覆蓋”，意味著所有“吃財政飯”的行使公權(quán)力的人員，都是監(jiān)察對象，“不僅是立法機關(guān)、司法機關(guān)，一些行使公權(quán)力的群團機構(gòu)，以及一些學(xué)校、公立醫(yī)院等，都在監(jiān)察范圍之內(nèi)?！?/p>

2 整合哪些反腐敗資源力量？

《方案》強調(diào)：深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量。

那么要整合哪些反腐敗資源力量？此前，一些業(yè)內(nèi)人士認為，我國監(jiān)察權(quán)力分散于紀(jì)委、監(jiān)察機關(guān)、檢察院等機構(gòu)中，監(jiān)督合力不強。馬懷德就提出“現(xiàn)行監(jiān)督體系是由不同的監(jiān)督主體組成的一個多元系統(tǒng)，由于整體設(shè)計協(xié)調(diào)性不夠，監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)、單打獨斗、力量發(fā)散現(xiàn)象突出。專門性監(jiān)督機關(guān)形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責(zé)任追究不夠。因而監(jiān)督系統(tǒng)難以對決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)制約和糾偏，監(jiān)督權(quán)對決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)運行制約失衡”。

李永忠介紹說，近年來一些業(yè)內(nèi)人士建議整合反腐力量，讓監(jiān)察職能與檢察機關(guān)的反貪污賄賂、預(yù)防犯罪職能，審計機關(guān)的審計職能相融合，組建監(jiān)督監(jiān)察職能集中的各層級反腐機構(gòu)。這些建議是否可行，究竟如何整合反腐敗資源力量，這有待于試點地區(qū)先行先試、探索實踐。

3 紀(jì)委、監(jiān)察委員會如何“確權(quán)”？

《方案》強調(diào)：黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公，建立健全監(jiān)察委員會組織架構(gòu)，明確監(jiān)察委員會職能職責(zé)。

那么合署辦公的紀(jì)委和監(jiān)督委員會，如何界定彼此的權(quán)責(zé)呢？

習(xí)近平在中紀(jì)委六次全會上強調(diào)“健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”之后，北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水撰文提出，反腐敗要邁開“紀(jì)檢”、“監(jiān)察”兩條腿。

“客觀地說，十八大以來，紀(jì)檢力量得到了充分保證和提升，‘紀(jì)檢’這條腿走得比較扎實，也走得比較遠”，他寫到，“但相比而言，在一定程度上，監(jiān)察力量受到弱化，現(xiàn)在強調(diào)監(jiān)察體系建設(shè)，將會使‘紀(jì)檢’、‘監(jiān)察’兩條腿都邁開大步，克服一腿長一腿短的現(xiàn)象，形成雙輪驅(qū)動效應(yīng)。健全國家監(jiān)察體系的提出，既說明反腐不是一個政黨之事，而是一個國家之事，是一個重要的政治問題，也說明反腐將在黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)的基礎(chǔ)上向黨外和政府領(lǐng)域拓展，沒有任何機構(gòu)和人員可以成為反腐禁區(qū)”。

李永忠也表示，自1993年中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公以來，中紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項職能，對黨中央全面負責(zé)。而黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察，是分別依據(jù)黨紀(jì)、法律，進行不同層次的監(jiān)督。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)，在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，一方面要強化黨內(nèi)監(jiān)督，實現(xiàn)紀(jì)法分開，正風(fēng)肅紀(jì)、執(zhí)紀(jì)問責(zé)；另一方面要構(gòu)建國家監(jiān)察體系，突出監(jiān)察職能特色，強化對國家機關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督。試點地區(qū)將為構(gòu)建國家監(jiān)察體系摸索經(jīng)驗。

■ 背景

年初明確監(jiān)察體制改革方向

此番啟動的三省市國家監(jiān)察體制改革試點，今年年初就已明確了改革方向。

1月12日，在中紀(jì)委六次全會上，習(xí)近平發(fā)表講話時強調(diào)，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督；要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。

此后，行政監(jiān)察法修改提上日程。兩日后公布的中紀(jì)委六次全會公報提出，研究修改行政監(jiān)察法，使黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察相互配套、相互促進。

4月22日，全國人大常委會公布了2016年立法工作計劃，其中將修改行政監(jiān)察法列為預(yù)備項目，全國人大常委會稱“由有關(guān)方面抓緊調(diào)研和起草工作，視情在2016年或者以后年度安排審議。”

前不久舉行的六中全會，審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，其中規(guī)定：各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督。

對此，中國政法大學(xué)副校長馬懷德等專家提出，上述規(guī)定首次將監(jiān)察機關(guān)列在人大、政府之后，司法機關(guān)之前，“我認為這可能釋放出一個信號，以后是不是可以考慮成立一個新的監(jiān)察機構(gòu)，有別于傳統(tǒng)的行政監(jiān)察部門。這樣的監(jiān)察體制如果運行得好就可以對權(quán)力發(fā)揮有效的監(jiān)督作用”。

本版采寫/新京報記者 王姝