無論是大氣污染治理政策,還是環(huán)境與能源領(lǐng)域的研究,都表明中國經(jīng)濟(jì)增長過程中一直依賴的燃煤,是治霾的關(guān)鍵戰(zhàn)場。不管人們是否愿意承認(rèn),這場抗霾戰(zhàn)役,從始至終都是一場與自己的較量。
力推“大氣條例”的環(huán)保部門,難以撼動能源結(jié)構(gòu)。在交出成績單之年,我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎?畢竟,“等風(fēng)來”不是長久之計(jì),控污防污才是治霾之根本。中國除霾之路,下一步究竟怎么走?這些終應(yīng)給公眾一個切實(shí)的交代。
灰蒙,厚重的霾,從天空的南際,無聲地襲入城區(qū)。盡管北京冬日的天空并不湛藍(lán),但還是好過這片一望無際的混沌。這一天,是2016年12月16日。
生活在北京的人們,或是在高樓遠(yuǎn)眺,或是通過網(wǎng)絡(luò)圖片,目擊了這次重霾襲京的全過程。
霾的行軍路線從南向北,所到之處猶如墮入黑白片,它有著十分清晰的邊界,像一只逐漸掩起的鍋蓋,一步步扎實(shí)地向前推進(jìn),
16日,霾侵襲了16萬平方公里,17日37萬平方公里,18日62萬平方公里。
最終,在20日的最高峰值中,188萬平方公里被灰霾控制,中國11個省市“淪陷”。
北京、天津、石家莊、太原等多個城市,不得不啟動空氣重污染紅色預(yù)警。這已經(jīng)是2016年10月以來,第六次大范圍霧霾過程。
自2013年吹響號角,2014年中國政府正式與霾交手。為了治理這些直徑小于等于2.5微米的可吸入污染物顆粒,從解析污染源,到工業(yè)升級、控車、去煤等手段紛紛上場,有些舉措甚至被稱為“壯士斷腕”,耗資巨大,綁定了許多地方官員的烏紗帽。
用力最猛的當(dāng)屬北京。然而,2014年,北京PM2.5年均濃度降低值未能達(dá)到年初定下的5%的目標(biāo)。是年年底,《財(cái)經(jīng)》記者采訪多位環(huán)保界人士,他們認(rèn)為,僅從一年的變化數(shù)據(jù),難以準(zhǔn)確評估治霾目標(biāo)的成敗,但可以肯定的是,未來三年中國的大氣污染治理難度和壓力,空前巨大。
隨著今年頻繁啟動的重污染預(yù)警,翻看近些年官員們治污的豪邁言論和決心,無論如何都顯蒼白無力。《財(cái)經(jīng)》記者在山西實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),企業(yè)肆意排污的現(xiàn)象并沒有被遏制,監(jiān)管疏漏、主管部門不作為或難作為、地方政府為利稅左右等老問題,也未能解決。
霾,直接或間接地影響了無數(shù)人的生計(jì)。不僅政府、企業(yè),每個人都在為霾埋單,甚至無暇計(jì)算因霾致病的公共衛(wèi)生體系未來要支付多少成本。PM2.5本身就是一種污染物,同時也是重金屬、多環(huán)芳烴等有害物質(zhì)的載體。這種可以攜帶大量對人體有害物質(zhì)的可吸入顆粒物,現(xiàn)在已被定義為霾中對人類健康最具威脅的物質(zhì)。
對健康的焦慮,也擄走了人們的耐心。中國科學(xué)院大氣物理研究所研究員王躍思稱,若按現(xiàn)有力度措施,北京市2017年P(guān)M2.5濃度達(dá)到年均值每立方米60微克左右的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),同時臭氧污染迅速抬頭。他對《財(cái)經(jīng)》記者指出,當(dāng)初對治理進(jìn)程過于樂觀的估計(jì),也有治理過程中難以預(yù)料的難題,尤其是區(qū)域協(xié)同治理的問題,對北京重霾污染過程形成的作用一直被低估。
北京市政府正在致力于修訂《北京市氣象災(zāi)害防治條例》,將霾列為氣象災(zāi)害的一員。就在重霾襲來的前夜,條例草案進(jìn)入三審,這也讓輿論沸騰不止。將霾簡單地劃入氣象災(zāi)害,無論是出于脫責(zé),還是為了更好地調(diào)動多部門協(xié)作的積極性,都無法取得公眾的諒解。
2016年底的這場重霾,很不走運(yùn)地發(fā)生在《大氣污染防治行動計(jì)劃》(下稱“大氣十條”)五年終考即將到來的前夕。依目前的戰(zhàn)績推測,2017年的終考,中國可能要品嘗一次青澀的苦果。
力推“大氣條例”的環(huán)保部門,難以撼動能源結(jié)構(gòu)。種種跡象表明,燃煤是這場治霾戰(zhàn)役中的要害,因而,在交出成績單之年,我們首先要分析的就是去煤化失敗了嗎?
畢竟,“等風(fēng)來”不是長久之計(jì),控污防污才是治霾之根本。中國除霾之路,下一步究竟怎么走?這些終應(yīng)給公眾一個切實(shí)的交代。
煤耗上升,霾軍抬頭
2013年至2015年,全國74個城市PM2.5濃度總體呈現(xiàn)下降趨勢,灰霾肆虐的主要四區(qū)域——京津冀、長三角、珠三角和成渝地區(qū),PM2.5濃度皆有超過20%的下降,這使環(huán)保部門一度有了底氣。“‘大氣十條’實(shí)施到現(xiàn)在,我們的治理思路和方向都沒有問題?!币晃唤咏h(huán)保部人士對《財(cái)經(jīng)》記者說。
治理的重頭在燃煤、機(jī)動車、工業(yè)、揚(yáng)塵,這是PM2.5的四個主要來源。其中,無論用什么樣本、解析方法研究,燃煤都是治污第一個檻。
“燃煤,對PM2.5的貢獻(xiàn)毋庸置疑?!敝袊h(huán)境科學(xué)研究院研究員薛志鋼對《財(cái)經(jīng)》記者說。煤炭利用和燃燒直接排放的污染物,對PM2.5貢獻(xiàn)率為63%;空氣中的污染物之間發(fā)生化學(xué)反應(yīng),還會對PM2.5做出第二次“貢獻(xiàn)”。
煤控得好,完成控污目標(biāo)的能力就會成倍提升。煤,在中國有多重要,可以從一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中看出,2015年煤炭占比達(dá)64%,中國煤炭年消費(fèi)量占全球的一半還多。
2013年,是重霾肆虐引發(fā)舉國關(guān)注的年頭,煤炭消費(fèi)量是42.44億噸,這是中國煤炭消費(fèi)的峰值,全國平均日霾數(shù)也在2013年達(dá)到歷史之最。其后兩年,煤炭消費(fèi)呈現(xiàn)下降趨勢,74個城市的平均PM2.5濃度和全國平均日霾數(shù),隨之下降。
然而,2016年煤炭消費(fèi)有所回升,慶幸的是,沒有達(dá)到2013年的峰值高度?!案鶕?jù)前11個月的數(shù)據(jù)看,2016年全年煤炭消費(fèi)比重,預(yù)估會占能源消費(fèi)總量的62%至63%之間?!弊匀毁Y源保護(hù)協(xié)會(NRDC)高級顧問楊富強(qiáng)對《財(cái)經(jīng)》記者說。
“大氣十條”的一個原則性目標(biāo)就是,煤炭消費(fèi)總量呈負(fù)增長。
國家能源局發(fā)布的2016年能源工作指導(dǎo)意見要求,當(dāng)年煤炭消費(fèi)比重下降到63%以下。也就是說,2016年控煤目標(biāo)是,從2015年的64%降至63%。實(shí)際上,僅下降1%,在有的專家看來,目標(biāo)“太松”。
根據(jù)國家能源局網(wǎng)站的信息,即將出臺的能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃是,煤炭消費(fèi)比重要降到58%以下。而NRDC發(fā)布的數(shù)據(jù)是,2020年,煤炭消費(fèi)占全部能源消費(fèi)的55%,“才能應(yīng)對減霾、治理環(huán)境問題的挑戰(zhàn),以及實(shí)現(xiàn)中國政府作出的減排承諾”。
從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,鋼鐵2016年比去年增產(chǎn)0.6%,水泥產(chǎn)量也比去年要高,化工的煤炭消費(fèi)增長了約10%以上。楊富強(qiáng)認(rèn)為,上半年制造業(yè)得到支持較多,房地產(chǎn)行業(yè)較為火熱,加之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及國際市場環(huán)境等方面的影響,鋼鐵、水泥、化工等高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量提升,耗煤量隨之提升。
環(huán)保部的全國城市空氣質(zhì)量日報(bào)顯示,12月19日,367個監(jiān)測城市中100多座城市處在重度及以上污染之中。全國8個城市出現(xiàn)AQI(空氣質(zhì)量指數(shù))小時值“爆表”情況,安陽、邯鄲“爆表”超過20小時,石家莊“爆表”超10小時?!氨怼钡鼐诰┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)。“高耗能的產(chǎn)業(yè)基本集中在北方,這也是造成今年北方霾比去年同期嚴(yán)重的重要原因?!睏罡粡?qiáng)說。
數(shù)據(jù)也證實(shí)這一判斷?!敦?cái)經(jīng)》記者分析環(huán)保部發(fā)布的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),2016年9月、10月、11月,京津冀區(qū)域環(huán)境空氣中PM2.5、PM10和NO2濃度同比、環(huán)比均上升。
難以扭轉(zhuǎn)的大氣污染現(xiàn)狀,令公眾質(zhì)疑控煤措施。“目前我們采取了很多措施,把煤也降下來,但根本上沒有動搖這種以煤炭為主的(能源結(jié)構(gòu))狀況?!眹野l(fā)展和改革委員會能源研究所所長戴彥德對《財(cái)經(jīng)》記者說。
如果將煤炭的使用簡單劃分為工業(yè)和民用,在鋼鐵、水泥、煤電等領(lǐng)域管控燃煤,僅僅是卡住了“敵人”的一只手。另外一只手的構(gòu)成成分有點(diǎn)復(fù)雜,既有散亂分布、甚至私自開工的小工廠,也有居民日用。只有這兩只“手”都被捆住,才能扼住霾的喉嚨。
在“大氣十條”推動下,各地紛紛實(shí)行裝置環(huán)保除塵設(shè)備、燃煤設(shè)施改造項(xiàng)目等手段。電力行業(yè)50%的電煤消耗幾乎已全部進(jìn)行了除塵脫硫;工業(yè)鍋爐中,脫硫一體化“占絕大多數(shù)”。“有些35蒸噸以上的工業(yè)鍋爐采取了相對高端的手段,甚至上了工業(yè)除塵?!敝袊h(huán)境科學(xué)研究院研究員薛志鋼介紹。
在淮河以北,尤其華北和東北地區(qū),工業(yè)鍋爐最為集中。整治工業(yè)鍋爐,是北京為首的治霾大軍的強(qiáng)力手段。北京在2015年已實(shí)現(xiàn)了城六區(qū)基本無燃煤鍋爐。
35蒸噸以下的被稱為小鍋爐,在日常生活中,主要用于燒水、極小規(guī)模住宅區(qū)的供暖等。這些小鍋爐直接排放又缺乏監(jiān)管,未來的方向“要么取消,要么改用電,要么改用天然氣”。
京津冀及周邊地區(qū)的治污行動計(jì)劃要求,到2017年底,城市建成區(qū)基本淘汰30蒸噸燃煤鍋爐;城鄉(xiāng)接合部和遠(yuǎn)郊區(qū)縣的城區(qū),基本淘汰10蒸噸以下的鍋爐。
此外,到2017年,北京將全面關(guān)停燃煤電廠,代之以燃?xì)鉄犭娭行?,僅此一項(xiàng),預(yù)期削減燃煤920萬噸。北京的燃煤總量五年時間內(nèi)要削減近六成,這一力度為全國最大。
“北京市的一座燃煤熱電廠,每年最大耗煤量大概300多萬噸,正在推動明年關(guān)掉?!币晃唤咏本┦协h(huán)保局人士透露。
關(guān)停整治燃煤鍋爐和電廠,是與霾作戰(zhàn)的重要一步。
北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院教授潘小川,持續(xù)關(guān)注大氣污染與人群健康相關(guān)領(lǐng)域,他帶領(lǐng)的課題組從監(jiān)測結(jié)果看,關(guān)停熱電廠后,“周邊大氣污染物中的重金屬成分明顯減少”。
但隨時直面重霾的民眾,對此未必買賬。潘小川表示,這是因?yàn)椤半[藏在霾中的污染物成分的變化,民眾肉眼看不見,也就是說,污染物濃度下降的幅度,還沒達(dá)到肉眼或者說直觀上能夠有所區(qū)別的程度”。要想公眾從感官上能知覺灰霾減輕,還需進(jìn)一步在區(qū)域間協(xié)同減排,灰霾的區(qū)域間遷移,使北京難以獨(dú)善其身。
散煤燃燒,是另一污染“主力軍”。散煤,以煙煤為主,大多質(zhì)量差,且直燃直排,對煙塵和SO2的污染貢獻(xiàn)率高。環(huán)保部部長陳吉寧曾對媒體分析,1噸散煤燃燒的排放相當(dāng)于電廠5噸到10噸燃煤排放的污染物,糟糕的是,散煤的用量在增加。河北保定在北京南邊,不僅是河北省霾的“主產(chǎn)區(qū)”之一,通過區(qū)域傳輸,也為霾攻占整個京津冀地區(qū)輸送了足量的“彈藥”。
中國環(huán)境科學(xué)研究院研究員支國瑞等人2014年對保定農(nóng)村生活能源使用的入村調(diào)查顯示,煤炭在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村能源結(jié)構(gòu)中占近80%,其中散煤占76%。
薛志鋼告訴《財(cái)經(jīng)》記者,“去年冬季,北京市環(huán)保局發(fā)布的PM2.5、一氧化碳濃度分布顯示,南部地區(qū)明顯高于整個市區(qū)和北部地區(qū),這和散煤排放密切相關(guān)?!?/p>
環(huán)保部原副部長周建,以北京市為例,也給出一個數(shù)據(jù)——農(nóng)村、城中村、城鄉(xiāng)接合部,散煤消費(fèi)約為350萬噸。不僅京津冀,中國的整個北方,在采暖季城市郊區(qū)和農(nóng)村大量的原煤散燒是大氣污染物的主要來源之一。
現(xiàn)在,北京、天津、保定、廊坊四市實(shí)現(xiàn)了主城區(qū)散煤“清零”??墒牵瑢⑷可⒚骸扒辶恪辈⒎且资?。
因?yàn)閹缀鯖]有好的控制方法,尤其在農(nóng)村,沒有統(tǒng)一的供暖體系,燃煤采購多為個體家庭的行為。“家庭采購更傾向于買便宜的煤,這樣的煤沒有采取除塵、脫硫等凈化措施,產(chǎn)生的污染、燃燒后釋放的重金屬等毒害物質(zhì)更多?!迸诵〈ㄕf。
北京市“十三五”的目標(biāo)是,在6000多平方公里的平原地區(qū)基本清除散煤,努力在“十三五”末基本達(dá)到無煤化城市的要求。
淘汰散煤,就需要替代能源,如電力要增容,燃?xì)夤艿酪惨伜?,可是,即便在北京農(nóng)村地區(qū),也遇到了管、網(wǎng)都跟不上的“死結(jié)”。在薛志鋼看來,長久以來形成的生活方式和生活習(xí)慣,加上成本問題,煤會長期在農(nóng)村存在,在整個北方范圍內(nèi),不可能短時間內(nèi)全部置換成天然氣等清潔能源。
雖然環(huán)保部屢次表示,大氣污染治理是一場持久戰(zhàn),而在霾中有“水深火熱”之感的公眾總是期待能速戰(zhàn)速決。于是,近幾年的治霾多在較易見效果的末端入手。
源頭減排,是環(huán)境、能源界的共識。源頭,指工業(yè)領(lǐng)域的高耗煤行業(yè),減少燃煤使用量是控制的主要方式之一。末端,可以通俗理解為排放,要么采取技術(shù)手段不斷壓低排放物中的污染物質(zhì),要么削減排放量。
“脫硫脫氮脫硝,都是治標(biāo)的方法?!睏罡粡?qiáng)表示,“治本,主要還是減少煤炭、石油的消費(fèi),使用清潔能源,推進(jìn)節(jié)能?!?/p>
近年中國在削減煤炭產(chǎn)能方面取得的成果,其實(shí)有賴于終端鋼鐵、水泥行業(yè)的產(chǎn)能削減。削減產(chǎn)能,最直接的影響便是耗煤量下降,耗煤量下降則意味著排放減少,進(jìn)而對霾的進(jìn)攻給予還擊。
即便所有人都認(rèn)識到控煤的重要性,控煤前景依然充滿變數(shù)。
國際低碳經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長薛進(jìn)軍在5月的“節(jié)能減排技術(shù)和項(xiàng)目推介會”上稱,按照目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和技術(shù)水平,中國要從根本上治理好霧霾、重現(xiàn)藍(lán)天白云,需要20年至30年時間,即使是采取最嚴(yán)厲的措施,采用最先進(jìn)的技術(shù),最快地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,奇跡性地改善環(huán)境,也需要15年至20年左右時間。
15年后,會發(fā)生什么?
僅就能源領(lǐng)域而言,中國政府曾經(jīng)預(yù)估,15年后,即2030年前后,中國的碳排放將達(dá)到峰值。
二氧化碳主要來自于煤炭、石油。出現(xiàn)二氧化碳排放峰值的基本條件是,煤炭、石油、天然氣三大化石能源品種當(dāng)中,必須至少一個出現(xiàn)峰值,從而抵消其他兩種化石能源的碳排放。根據(jù)其他國家的發(fā)展規(guī)律來看,煤炭會首先達(dá)到峰值。
嚴(yán)格限制、加速關(guān)?;蜣D(zhuǎn)型高耗煤企業(yè)等一系列控煤措施,首先會推進(jìn)煤炭被石油或天然氣取代的進(jìn)程,而在一些地區(qū),僅可能升級為以優(yōu)代劣。然而,2016年,煤耗總量的回升給未來的控污帶來了變數(shù)。
“未來,需要從化石能源的高消耗,過渡到更多使用清潔能源。”楊富強(qiáng)說。
2050年人均GDP達(dá)到3萬美元以上,這是中國政府制定的發(fā)展目標(biāo)。要完成這個目標(biāo),中國人均電力消費(fèi)要達(dá)到8000千瓦時,目前這個數(shù)字是4000千瓦時。
“如果電力真的達(dá)到8000千瓦時,意味著現(xiàn)在的裝機(jī)容量還得翻一番,這個用什么來裝,用核電裝,核電的安全問題怎么考慮?用水電裝,水電2020年以前就基本開發(fā)完了。未來的可再生能源能不能替補(bǔ)這個需求,有很大的不確定性?!贝鲝┑路治?,“當(dāng)然,中國應(yīng)對霧霾,把煤炭的比例降低,這是戰(zhàn)略選擇,是毫無疑問的”。
“長牙的法律”,抵不過縱容
肆虐的重霾,切切實(shí)實(shí)地敲響了警鐘——逐漸加碼的控煤措施和較高的排放標(biāo)準(zhǔn)下,2016年還煤耗回升,是不是有一些躲藏在暗處的“敵人”被忽略了?
“電力行業(yè)一直在叫屈,燃煤電廠現(xiàn)在完成達(dá)標(biāo)排放目標(biāo)的只有三分之一,三分之二還沒有,工業(yè)鍋爐也是類似,在按照國家制定的排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行排放方面,現(xiàn)在看,做得比較差?!币晃粯I(yè)內(nèi)人士說。
整治沒有如期望般一擊扼喉。如2015年底,環(huán)保部“揪”出東北三省15家問題企業(yè)中,供暖企業(yè)超過了半數(shù)。隨后,環(huán)保部通報(bào)再指出東三省燃煤供熱企業(yè)鍋爐環(huán)保設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行問題突出。
2015年1月1日,新《環(huán)保法》實(shí)施。該法歷經(jīng)四次審議,兩次公開征求意見、調(diào)研論證三年半,最終,按日計(jì)罰、查封扣押、造假機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律責(zé)任等條款,被細(xì)致地寫入。
按日計(jì)罰,被評論為最具亮點(diǎn)的處罰條款,“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物,受到罰款處罰,被責(zé)令改正,拒不改正的,依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起,按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰?!贝饲?,對于排污主體最高罰款只能到100萬元,5萬元是最常開出的罰單額度。
兩年后的今天看,這部“長牙的法律”,并未達(dá)到公眾所期待的咬合力和殺傷性。
“按日計(jì)罰,我們的環(huán)境污染已經(jīng)到了這個程度,結(jié)果全國按日計(jì)罰的只有幾十億元,這是杯水車薪!”上述業(yè)內(nèi)人士指出,工業(yè)企業(yè)之所以達(dá)標(biāo)緩慢、部分企業(yè)敢于偷排偷放,很大程度上因?yàn)閲?yán)格的法律沒有得到貫徹執(zhí)行。
《2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示,2015年各地環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份,罰款42.5億元,比2014年增長34%。
“如果把這么嚴(yán)格的法執(zhí)行到位,那么最起碼按日計(jì)罰會達(dá)上千億元,而不是幾十億元?!鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士說。
環(huán)境監(jiān)管方面的“不給力”,在清理整頓違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目中也可窺一斑。按2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求,2016年底前,全國各地全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目,并完成整改任務(wù)。
直到最后一刻,環(huán)保部在今年5月下發(fā)加急文件,要求在11月30日前,省級環(huán)保部門網(wǎng)站公開清理結(jié)果,確保違建項(xiàng)目自2017年1月1日起“清零”。
“加急”終于對一直進(jìn)展緩慢的清理行動起了作用。截至2016年6月,除西藏外,30個省級行政單位環(huán)保部門公開信息,共清理出62.4萬個違建項(xiàng)目。但更令人憂慮的現(xiàn)實(shí),隨之浮出。
廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心的一份分析報(bào)告顯示:截至2016年6月,全國清理的62.4萬個項(xiàng)目中,或沒有環(huán)評、或沒有通過環(huán)評驗(yàn)收、或與環(huán)評審批不符,其中,2015年之后的項(xiàng)目超過1.2萬個。如果單看工業(yè)項(xiàng)目清理數(shù)量,平均每7.6個工業(yè)企業(yè)法人對應(yīng)1個違建項(xiàng)目。
“這個清理成果反映出過往執(zhí)法不力。”廣州綠網(wǎng)環(huán)境保護(hù)服務(wù)中心相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,這些違建項(xiàng)目中,約1.27萬家為重點(diǎn)污染行業(yè)企業(yè),預(yù)計(jì)其每年排放的廢水和二氧化硫,占目前全國兩者總排放量的8%以上。而這個數(shù)字,僅僅是理論預(yù)估值,“實(shí)際排放將大大超過這些數(shù)字”。
統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,62.4萬個違建項(xiàng)目中,僅有7.2萬個違建項(xiàng)目將被淘汰關(guān)閉,占總數(shù)的11.5%(參見圖表)。