《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出了建設(shè)集中承接地和“微中心”、有序疏解北京非首都功能的戰(zhàn)略思路。什么是“微中心”？為什么要建設(shè)“微中心”？建設(shè)“微中心”需要把握哪些戰(zhàn)略要點(diǎn)？這些問(wèn)題都是落實(shí)好規(guī)劃綱要、加快非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展過(guò)程中亟待研究回答的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、 在北京周邊建設(shè)“微中心”的戰(zhàn)略意義

目前，國(guó)際上雖然沒(méi)有關(guān)于“微中心”的權(quán)威概念，但是許多國(guó)際大都市為解決城市規(guī)模擴(kuò)大與城市運(yùn)行效率的矛盾，將城市某些功能分散布局到中心城外圍的某些區(qū)域，形成所謂的“新城”、“衛(wèi)星城”、“業(yè)務(wù)核都市”等，這些概念類似于“微中心”。倫敦早在1946年就實(shí)施“新城運(yùn)動(dòng)”，到1970年代中期新城數(shù)量已經(jīng)達(dá)到33個(gè)，容納了23%的城市居民，對(duì)緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到重要作用。東京從1958年開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)新宿、池袋、澀谷等7個(gè)副都心，并在副都心外圍建設(shè)了一批亞一個(gè)層次的“業(yè)務(wù)核都市”，比如以行政職能為主的埼玉、以養(yǎng)老休閑功能為特色的港北、以商務(wù)會(huì)展功能為主的千葉幕張等。

這些新城、衛(wèi)星城等分散在主城外圍區(qū)域、承擔(dān)了某些特色功能的小城市，實(shí)際上就是與“微中心”相類似或有近似功能的概念。我們認(rèn)為，所謂“微中心”是指與大都市中心城區(qū)保持適度的空間距離，通過(guò)承擔(dān)某種特色城市功能，與中心城形成功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系，且自身具有一定的集聚能力、能夠?qū)崿F(xiàn)職住相對(duì)平衡的區(qū)域性小城市。

在北京周邊規(guī)劃建設(shè)“微中心”，是加快非首都功能疏解、推動(dòng)京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要抓手。具體來(lái)說(shuō)，在北京周邊建設(shè)“微中心”具有以下兩個(gè)方面的意義：

一是建設(shè)“微中心”是北京城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的重要路徑。北京“大城市病”產(chǎn)生的原因是多方面的，固然有城市功能過(guò)多而超出了城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境承載能力的原因，但北京城市空間布局不合理、“單中心”格局一直未能打破，也是導(dǎo)致“大城市病”的重要原因。目前，北京城六區(qū)集聚了全市60%的人口、70%的從業(yè)人員和70%的產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，而周邊新城、新區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，使得北京綜合承載力有限，城市病提前爆發(fā)。

北京一直在探索“多中心”空間發(fā)展格局，在早期的城市規(guī)劃中，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出了新城、衛(wèi)星城發(fā)展思路。如1983版規(guī)劃了13個(gè)衛(wèi)星城，1993版規(guī)劃了14個(gè)衛(wèi)星城和10個(gè)邊緣集團(tuán)，2004版提出“兩軸-兩帶-多中心”總體城市格局，第一次明確了“多中心”城市發(fā)展思路。但由于對(duì)新城、衛(wèi)星城發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)不到位，沒(méi)有抓住新城、衛(wèi)星城建設(shè)的關(guān)鍵條件，軌道交通建設(shè)滯后，特別是市郊鐵路建設(shè)嚴(yán)重滯后，大多數(shù)新城、衛(wèi)星城以居住功能為主，產(chǎn)城不匹配、職住不平衡，最終“單中心”空間格局始終未能實(shí)現(xiàn)根本性突破，使得城市被動(dòng)式蔓延、攤大餅式擴(kuò)張，最后超出城市適宜的空間規(guī)模而出現(xiàn)交通擁堵、運(yùn)行效率降低等“城市病”困擾。

要解決北京人口、資源、環(huán)境矛盾，必須汲取中心城“攤大餅”發(fā)展的教訓(xùn)，立足京津冀大區(qū)域視角，一方面，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)“北京城市副中心”，形成反磁力中心效應(yīng)，有效緩解中心城區(qū)壓力；另一方面，在北京周邊加快建設(shè)若干個(gè)“微中心”，集中承接非首都功能疏解，構(gòu)建“主城-副中心-微中心”的分散化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城市空間格局。這既是北京作為特大城市空間演變規(guī)律的內(nèi)在要求，也是有效治理“城市病”、構(gòu)建國(guó)際一流和諧宜居之都的客觀要求。

二是建設(shè)“微中心”是有序疏解非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措。習(xí)總書(shū)記“2.26”講話以后，京津冀三地以有序疏解非首都功能為重點(diǎn)，圍繞一般性產(chǎn)業(yè)、區(qū)域性物流中心、部分教育醫(yī)療等四類非首都功能，開(kāi)展區(qū)域?qū)雍献?，取得了一定成效。但是，在?shí)際工作中，非首都功能疏解和京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著很多深層次的矛盾和問(wèn)題。其中一個(gè)重要原因是北京周邊區(qū)域承接非首都功能疏解的條件還不夠完備，特別是承接地與北京之間的快速交通體系尚未建立起來(lái)，公共服務(wù)水平與北京落差大，對(duì)功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。加之當(dāng)前河北、天津有很多個(gè)市、縣、區(qū)都提出要積極承接非首都功能疏解，點(diǎn)多分散，一定程度上存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。

在這一現(xiàn)實(shí)情況下，加快在北京周邊規(guī)劃建設(shè)若干個(gè)特色“微中心”，是進(jìn)一步加快非首都功能疏解、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要舉措。一方面，非首都功能疏解的時(shí)間緊、任務(wù)重，且資源有限，規(guī)劃建設(shè)承擔(dān)某種特色功能的“微中心”，能夠集中力量、聚焦重點(diǎn)，在較短時(shí)間內(nèi)補(bǔ)齊承接地的交通和公共服務(wù)兩大短板，打造特色非首都功能的集中承接地。另一方面，通過(guò)在北京周邊建設(shè)若干先行示范“微中心”，能夠促進(jìn)“微中心”所在區(qū)域的特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各領(lǐng)域發(fā)展水平的快速提升，不斷縮小與北京的發(fā)展落差，為其他“微中心”建設(shè)以及京津冀協(xié)同發(fā)展起到示范與帶動(dòng)作用。

二、 “微中心”選址條件分析

“微中心”建設(shè)有其自身的內(nèi)在規(guī)律性要求。在北京周邊建設(shè)“微中心”，要借鑒國(guó)內(nèi)外類似“微中心”建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并充分結(jié)合京津冀區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀以及非首都功能疏解的客觀要求。我們認(rèn)為，規(guī)劃建設(shè)“微中心”的區(qū)域至少需要具備以下四個(gè)條件：

第一，與中心城保持合適的距離。從國(guó)外大都市經(jīng)驗(yàn)看，“微中心”與中心城的距離大多在30-70公里范圍內(nèi)，以滿足“微中心”到中心城之間的“1小時(shí)通勤”需求。目前，北京中心城面積已經(jīng)過(guò)大，如果“微中心”距離中心城太近，不利于為北京及周邊區(qū)域留下足夠的生態(tài)空間；如果距離太遠(yuǎn)，則會(huì)超過(guò)“1小時(shí)通勤圈”范圍，使“微中心”缺乏吸引力而難以建設(shè)起來(lái)?？紤]到現(xiàn)在的高鐵技術(shù)水平，可以將“微中心”與中心城之間的距離適度擴(kuò)展。我們建議，在北京周邊規(guī)劃建設(shè)的“微中心”，選址可以考慮在距離中心城40-90公里的空間范圍內(nèi)。

第二，具有便捷快速的交通通道。國(guó)際大都市周邊的“微中心”往往通過(guò)市郊鐵路與中心城之間實(shí)現(xiàn)通勤交通。如東京的市郊鐵路里程達(dá)2031公里，多摩、埼玉、筑波等“微中心”都是通過(guò)市郊鐵路建設(shè)，引導(dǎo)東京都特色功能和人口集聚而逐步形成和發(fā)展起來(lái)的。未來(lái)北京周邊的“微中心”建設(shè)也必須有市郊鐵路做支撐。但目前我國(guó)市郊鐵路建設(shè)滯后，且從規(guī)劃、立項(xiàng)到施工周期較長(zhǎng)，難以在短期內(nèi)構(gòu)建起發(fā)達(dá)的市郊鐵路體系?？紤]到“微中心”建設(shè)的緊迫性，其選址要充分考慮備選區(qū)域現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)或，能夠通過(guò)高速鐵路、城際鐵路和高速公路等與北京中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)便捷快速聯(lián)系，尤其是要重點(diǎn)考慮京津冀區(qū)域“四縱四橫一環(huán)”城際鐵路規(guī)劃所涉及到的區(qū)域。

第三，具有集聚增量資源的空間余量。“微中心”作為非首都功能疏解的集中承接地，需要有一定的空間規(guī)模，實(shí)現(xiàn)居住、就業(yè)、公共服務(wù)等多功能協(xié)調(diào)發(fā)展。如果規(guī)模太小，像英國(guó)早期的第一代新城人口只有5萬(wàn)左右，城市功能不完備、缺乏吸引力，很難發(fā)展起來(lái)。而規(guī)模過(guò)大，也會(huì)給城市建設(shè)和管理帶來(lái)壓力，甚至可能引發(fā)“城市病”。在北京周邊建設(shè)“微中心”，建議規(guī)劃面積20-30平方公里、人口規(guī)模20萬(wàn)左右。同時(shí)，考慮到北京周邊區(qū)縣（市）中心城區(qū)已有一定的規(guī)模，一般人口已經(jīng)達(dá)到了10-30萬(wàn)，不宜在原中心城基礎(chǔ)上“攤大餅”式擴(kuò)張，建議采取“雙子城”模式，在距離老城一定空間范圍外規(guī)劃建設(shè)“微中心”，并通過(guò)綠化隔離帶與老城實(shí)現(xiàn)分散布局。

第四，具有特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與發(fā)展?jié)摿??！拔⒅行摹币话阃ㄟ^(guò)承擔(dān)某種特色功能，如科技、教育、醫(yī)療或產(chǎn)業(yè)等功能，與中心城形成功能互補(bǔ)、有機(jī)聯(lián)系，且在特色領(lǐng)域形成一定的輻射帶動(dòng)力。在北京周邊建設(shè)“微中心”，要充分考慮備選區(qū)域是否具備承接非首都功能疏解的特色化發(fā)展環(huán)境，優(yōu)先選擇特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，或者已經(jīng)承接非首都功能疏解重點(diǎn)項(xiàng)目的區(qū)域。

三、 加快北京周邊“微中心”規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略思考

在北京周邊建設(shè)“微中心”是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌謀劃，重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題，科學(xué)推進(jìn)“微中心”建設(shè)與發(fā)展。

第一，堅(jiān)持規(guī)劃先行，高水平編制“微中心”建設(shè)規(guī)劃。建議從國(guó)家層面對(duì)在北京周邊建設(shè)“微中心”進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，作為進(jìn)一步落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的戰(zhàn)略舉措。按照“百年規(guī)劃”的要求，高標(biāo)準(zhǔn)、前瞻性做好北京周邊重點(diǎn)“微中心”建設(shè)規(guī)劃，積極引入“產(chǎn)城融合”、“海綿城市”、“智慧城市”等新理念，爭(zhēng)取“一張藍(lán)圖繪到底”。嚴(yán)格控制“微中心”開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，堅(jiān)持多功能組團(tuán)式布局的思路，合理布局“微中心”的生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間，將“微中心”建成我國(guó)小城市建設(shè)的精品與典范。

第二，聚焦重點(diǎn)區(qū)域，打造若干承擔(dān)特色功能的“微中心”示范。國(guó)外大都市在建設(shè)衛(wèi)星城、新城等與“微中心”類似功能區(qū)域的過(guò)程中，都很注重差異定位和特色功能，以實(shí)現(xiàn)有機(jī)分散中心城科教、醫(yī)療、特色產(chǎn)業(yè)等某些功能的作用。在北京周邊規(guī)劃建設(shè)“微中心”，要緊密圍繞四類非首都功能疏解的現(xiàn)實(shí)需求，充分結(jié)合“微中心”選址區(qū)域的資源特色與優(yōu)勢(shì)，按照打造京津冀產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的思路，科學(xué)選址，率先開(kāi)展“微中心”先行示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)，并明確每個(gè)“微中心”的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，打造若干個(gè)定位明確、特色鮮明、產(chǎn)城融合、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”，有效承接非首都功能疏解，推動(dòng)京津冀協(xié)同一體化發(fā)展。

第三，補(bǔ)齊兩大短板，提升基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)綜合承載力。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。加快推進(jìn)北京與“微中心”之間的城際鐵路、市郊鐵路建設(shè)，具備條件區(qū)域規(guī)劃專用市郊鐵路線路，研究利用京津冀城際鐵路線路開(kāi)行市郊鐵路的可行性，構(gòu)筑起“微中心”與北京中心城之間的“一小時(shí)通勤圈”。適度超前規(guī)劃“微中心”市政基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)布局地下綜合管廊，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)和管理。

同時(shí)，高品質(zhì)配套教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施。積極爭(zhēng)取國(guó)家政策和資金支持，加快“微中心”的教育、醫(yī)療、文體、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施與項(xiàng)目建設(shè)，適度簡(jiǎn)化公共服務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目的審批程序，縮短審批時(shí)限。加強(qiáng)與北京中心城優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的對(duì)接合作，探索名院建分院、名校辦分校、醫(yī)聯(lián)體、校際聯(lián)盟等方式，將首都優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源定向、定點(diǎn)導(dǎo)入“微中心”。

第四，創(chuàng)新體制機(jī)制，形成“微中心”開(kāi)發(fā)建設(shè)的政策合力。加大對(duì)“微中心”建設(shè)用地指標(biāo)的傾斜，對(duì)于非首都功能疏解重大項(xiàng)目實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)單列特批制度，并納入耕地占補(bǔ)平衡國(guó)家統(tǒng)籌范圍；鼓勵(lì)“微中心”開(kāi)展土地使用政策創(chuàng)新，優(yōu)先滿足非首都功能疏解需求。研究設(shè)立“微中心”投資建設(shè)基金，引導(dǎo)社會(huì)資本參與，支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。積極爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部門(mén)支持，將一些國(guó)家級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)等非首都功能疏解重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先在“微中心”布局。探索與重點(diǎn)“微中心”特色功能相符合的差異化機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)，比如，對(duì)承擔(dān)特色產(chǎn)業(yè)功能的“微中心”，探索共建園區(qū)利益共享機(jī)制；承擔(dān)醫(yī)療健康功能的“微中心”率先開(kāi)展異地醫(yī)保實(shí)時(shí)結(jié)算等相關(guān)政策試點(diǎn)。

（趙弘，北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員，北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院首席專家；張靜華，北京方迪經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院高級(jí)咨詢師）