□　本報記者　　　陳　　磊

□　本報實習(xí)生　陳佳韻

“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’辦法?！?/p>

這樣的表述,出現(xiàn)在今年2月5日發(fā)布的中央一號文件之中,文件題為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》。

根據(jù)2016年12月19日至20日召開的中央農(nóng)村工作會議精神,農(nóng)村土地制度改革,恰是配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大重點領(lǐng)域。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為,接下來,需要通過對現(xiàn)行法律法規(guī)進行修訂,以細致、易操作的法律規(guī)定,保障“三權(quán)分置”改革順利進行。

“兩權(quán)分置”改為“三權(quán)分置”

2月5日,《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》發(fā)布,全文約13000字,共分6個部分33條。

其中第30條即為“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”,落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法,則是排在該條第一位的改革內(nèi)容。

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《法制日報》記者,根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī),對農(nóng)村土地實行的是集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分置”,現(xiàn)在將農(nóng)村土地分為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán),實行“三權(quán)分置”,是為了促進土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要制度安排。

李國祥介紹說,在我國,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,一個是圍繞著穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營,另一個是促進土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn),這是中國的國情。

實際上,此項改革早有端倪。

2016年12月19日至20日,中央農(nóng)村工作會議召開。

中央農(nóng)村工作會議除了討論2017年農(nóng)村工作之外,還討論了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見(討論稿)》。

在對外發(fā)布的消息中,會議強調(diào),推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,關(guān)鍵在完善體制、創(chuàng)新機制,加快深化農(nóng)村改革,理順政府和市場的關(guān)系,全面激活市場、激活要素、激活主體。

其中,“深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”被專門提及。

中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任汪三貴表示,根據(jù)2016年12月19日至20日召開的中央農(nóng)村工作會議精神,為配合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”,會有更為詳細的措施出臺。

根據(jù)今年的中央一號文件,相關(guān)改革措施包括:加快推進農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證,擴大整省試點范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作。允許地方多渠道籌集資金,按規(guī)定用于村集體對進城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補償?shù)取?/p>

中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英對《法制日報》記者說,我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度,分為集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán),改革等于是把土地承包經(jīng)營權(quán)分開,分為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。

黨國英認為,改革是在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上,賦予土地承包權(quán)更多的權(quán)能,將土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)。

李國祥表示,對農(nóng)民而言,尊重了農(nóng)民的意愿,農(nóng)民如果不再依賴土地而是要出去打工,可以在擁有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上,把土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)出去；農(nóng)民如果想搞農(nóng)業(yè),可以通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)搞規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地經(jīng)營權(quán)還可以用來貸款,可以更好地投資農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)。

應(yīng)對農(nóng)村“人”“地”分離現(xiàn)象

資料顯示,改革開放之初,我國在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè),所有權(quán)歸集體,承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶,極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性,有效解決了溫飽問題,農(nóng)村改革取得重大成果。

近年來,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進,大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大,新型經(jīng)營主體大量涌現(xiàn),土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。

基于此,2016年1月公布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中,已經(jīng)提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),完善‘三權(quán)分置’辦法,明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定”。

到了2016年10月31日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出,逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運行機制,不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅實保障。

該意見指出,現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革,順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行,著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新,是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。

該意見還要求,要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式,落實集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),放活土地經(jīng)營權(quán),充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。通過實踐探索和理論創(chuàng)新,逐步完善“三權(quán)”關(guān)系,為實施“三權(quán)分置”提供有力支撐。

對此,黨國英表示,今年中央一號文件提出“落實”農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法,關(guān)鍵在于“落實”二字,針對農(nóng)民土地承包權(quán)主體和土地經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象,也就是“人”“地”分離的現(xiàn)象,中央此前已經(jīng)出臺了相關(guān)政策,實踐中也已經(jīng)進行了探索和試點。

“現(xiàn)在的關(guān)鍵,是落實土地承包權(quán),包括賦予承包權(quán)有什么樣的功能,同時要明確土地經(jīng)營權(quán)及建立流轉(zhuǎn)制度?！秉h國英說。

盡快修訂農(nóng)村土地承包法

在專家看來,值得注意的是,現(xiàn)行土地管理法和農(nóng)村土地承包法中,并沒有規(guī)定獨立的土地經(jīng)營權(quán)。

例如,2003年3月1日開始施行的農(nóng)村土地承包法中,僅規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。

李國祥告訴《法制日報》記者,土地管理法、農(nóng)村土地承包法,都是當(dāng)時“兩權(quán)分置”下的法律制度,現(xiàn)在將經(jīng)營權(quán)獨立出來之后,怎么給經(jīng)營權(quán)獨立的法律地位,還是個空白。

李國祥認為,接下來,亟需通過修訂現(xiàn)行法律的方式,依法推進“三權(quán)分置”改革,使改革成果能夠以法律形式鞏固下來；同時,一旦發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛,或者土地經(jīng)營權(quán)受到侵害,可以依法得到保護。

“要加快修法的進程。”李國祥說。

這一思路與國家立法機關(guān)的想法不謀而合。

2016年12月初,有媒體消息稱,由全國人大農(nóng)委負責(zé)牽頭修改的農(nóng)村土地承包法,目前已經(jīng)形成修訂草案征求意見稿。

修改重點是對農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并確立其法律地位。同時,就穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的具體實現(xiàn)形式、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、維護進城務(wù)工農(nóng)民的土地承包權(quán)益等作出規(guī)范。

根據(jù)中共中央有關(guān)文件精神,全國人大農(nóng)委表示,待重要問題取得基本共識后,適時提請全國人大常委會會議審議。

黨國英向《法制日報》記者表示,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的制度設(shè)計,既要有利于市場在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用,提高土地資源配置效率；也要在盡可能與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接的同時,對不合時宜的法律法規(guī)作出修訂。

黨國英認為,修訂農(nóng)村土地承包法,需要按照“三權(quán)分置”改革修訂相關(guān)法律法規(guī),首先要把集體經(jīng)濟組織和村委會進行區(qū)分,也就是依法區(qū)分和明確農(nóng)村的經(jīng)濟事務(wù)功能和公共事務(wù)功能；其次依法明確土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán),特別是對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)加以法律上的保護。

“還要按照市場化原則建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！秉h國英補充說。