制圖/李曉軍

黨委領(lǐng)導(dǎo)是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。多元化糾紛解決機(jī)制要發(fā)揮成效，需要高效有力的指揮者。應(yīng)由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負(fù)責(zé)整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

人民法院職能分為審判職能和服務(wù)職能兩方面，這兩種司法職能最終統(tǒng)一為化解社會(huì)矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，要求各部門(mén)積極聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)共同參與，發(fā)揮各類矛盾化解機(jī)制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關(guān)單位、部門(mén)的協(xié)作配合

□　本報(bào)記者 　　　　邢東偉

□　本報(bào)見(jiàn)習(xí)記者 翟小功

“2013年，159件；2014年，130件；2015年，9件；2016年，1件……”4年來(lái)，海南省三亞市城郊人民法院旅游巡回法庭受理的旅游訴訟案件呈“斷崖式”下降。

這背后有什么原因？

面對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者的問(wèn)題，三亞市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)李慶給出的答案是，“這是通過(guò)借鑒國(guó)內(nèi)外多元化糾紛解決機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，三亞初步構(gòu)建了一套具有本地特色的旅游多元化糾紛解決體系，在化解各類矛盾糾紛方面發(fā)揮了重要作用”。

多元化糾紛解決體系并非新事物，但三亞這套體系的本地特色是什么？如何發(fā)揮作用？圍繞這些問(wèn)題，《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。

聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)解糾紛

“你好，我要投訴三亞一家酒店，我都沒(méi)有入住，卻要扣我的房費(fèi)……”今年春節(jié)前夕，三亞市民游客中心巡回點(diǎn)受理了貴州旅客王某的求助。

今年1月30日，王某在網(wǎng)上預(yù)訂了三亞某度假酒店兩間客房，預(yù)定5晚，打算3天后入住。當(dāng)時(shí)，王某與酒店方協(xié)商價(jià)格為一間一晚240元，他共付房費(fèi)2400元。然而，王某因自身原因無(wú)法按計(jì)劃入住。1月31日，王某向酒店取消預(yù)訂，要求退還2400元。酒店不同意，提出要扣除首晚兩間房費(fèi)共480元。

由于王某第二天就要離開(kāi)海南，三亞城郊法院旅游法庭值班法官高俊華第一時(shí)間介入調(diào)解。經(jīng)多次電話溝通，高俊華僅用25分鐘便促使雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議：酒店退還王某2000元，向王某出具扣除400元的書(shū)面說(shuō)明。

王某求助的三亞市民游客中心，于2015年9月30日啟動(dòng)。這個(gè)中心有12301旅游服務(wù)熱線、12345政府服務(wù)熱線、旅游警察支隊(duì)、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)等13家涉旅游單位進(jìn)駐，建立起聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、快速反應(yīng)工作機(jī)制，形成了旅游警察支隊(duì)、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、行政執(zhí)法部門(mén)“四位一體”的專業(yè)化旅游市場(chǎng)監(jiān)管處置管理模式。高俊華就是根據(jù)這套專業(yè)化模式，第一時(shí)間介入調(diào)解，解決了王某的問(wèn)題。

市民游客中心聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，不僅可以解決消費(fèi)者個(gè)體的問(wèn)題，還能推動(dòng)一些涉及旅游市場(chǎng)問(wèn)題的解決。

2016年2月14日，有游客舉報(bào)亞龍灣華宇皇冠假日酒店春節(jié)期間“10元廁所”收費(fèi)問(wèn)題。

對(duì)此，三亞連夜開(kāi)會(huì)研究，啟動(dòng)市民游客中心聯(lián)動(dòng)處理機(jī)制，旅游委、調(diào)解委、工商局、物價(jià)局、公安局、吉陽(yáng)區(qū)等聯(lián)合辦案，第二天一早就拿出處理意見(jiàn)，對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)主體做出沒(méi)收違法所得、罰款5000元、依法拆除違建廁所的決定，同時(shí)在5條通道安裝免費(fèi)生態(tài)環(huán)保廁所。

調(diào)解率100%背后

快速化解糾紛，是三亞市民游客中心，尤其是旅游巡回法庭的“拿手戲”。《法制日?qǐng)?bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，旅游巡回法庭練就這番本事，也非易事，背后是長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)探索積累。

時(shí)間回溯至2002年。當(dāng)時(shí)，三亞市城郊人民法院在全國(guó)首創(chuàng)“旅游巡回法庭”，與公安、旅游、工商、司法行政等部門(mén)密切配合，探索建立旅游巡回法庭多元化聯(lián)動(dòng)解決糾紛機(jī)制。

“到了2012年，為妥善化解因交通事故案件劇增而引發(fā)的社會(huì)矛盾，三亞城郊法院探索交通事故糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制?！比齺喅墙挤ㄔ涸洪L(zhǎng)潘文壯說(shuō)，在三亞市公安局交警支隊(duì)事故處理大隊(duì)設(shè)立了交通巡回法庭，所有調(diào)解結(jié)案及司法確認(rèn)案件均為當(dāng)天立案，當(dāng)天結(jié)案，審判效率大大提高。

《法制日?qǐng)?bào)》記者拿到的一組數(shù)據(jù)顯示，三亞城郊法院旅游巡回法庭多元化聯(lián)動(dòng)解決糾紛機(jī)制運(yùn)行到2016年6月，共處理旅游咨詢、調(diào)處非訴旅游糾紛和審理旅游訴訟案件11425件，其中調(diào)處非訴旅游糾紛和旅游訴訟案件2613件，審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)100%，旅游巡回辦案調(diào)解率達(dá)100%。

當(dāng)然，在100%調(diào)解率背后，多元化糾紛解決體系建設(shè)非一日之功。

“在海南省高級(jí)人民法院和三亞市委市政府的指導(dǎo)和支持下，三亞兩級(jí)法院的多元化糾紛解決體系的建設(shè)主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段，2015年之前處于早期探索階段，2015年至今處于加快發(fā)展階段?！崩顟c說(shuō)。

2015年以來(lái)如何加速發(fā)展？《法制日?qǐng)?bào)》記者在調(diào)查中了解到三亞市法院的一系列動(dòng)作。

2015年以來(lái)，三亞城郊法院派員駐點(diǎn)三亞勞動(dòng)保障監(jiān)察支隊(duì)進(jìn)行巡回辦案，先由勞動(dòng)監(jiān)察支隊(duì)對(duì)勞動(dòng)保障案件進(jìn)行調(diào)處后，對(duì)權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、只涉及給付內(nèi)容的處理事項(xiàng)，經(jīng)當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解確認(rèn)的，由法官當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行司法調(diào)解確認(rèn)。截至2016年6月，共處理勞動(dòng)爭(zhēng)議訴調(diào)對(duì)接案件875件。

三亞兩級(jí)法院還加大對(duì)人民調(diào)解組織的指導(dǎo)力度。2015年，指導(dǎo)人民調(diào)解組織調(diào)處矛盾糾紛106件，給予司法確認(rèn)3件。2016年，指導(dǎo)人民調(diào)解員調(diào)處矛盾糾紛78起，對(duì)調(diào)解協(xié)議予以司法確認(rèn)11件。

2016年4月，三亞市委政法委副書(shū)記、市中院院長(zhǎng)李慶，市委政法委副書(shū)記張作壯等一行14人，前往四川省眉山市中級(jí)人民法院考察多元化糾紛解決機(jī)制工作，并由市兩級(jí)法院成立課題組撰寫(xiě)了《關(guān)于推進(jìn)我市多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的報(bào)告》。同年6月5日，時(shí)任海南省委常委、三亞市委書(shū)記張琦作出批示，要求三亞法院在全市多元化糾紛解決機(jī)制改革方案再有新突破，再創(chuàng)新成績(jī)。

2016年8月16日，三亞市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)發(fā)布關(guān)于成立各級(jí)矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知，決定成立市、各區(qū)(農(nóng)場(chǎng))、各成員單位等矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組。8月20日，三亞市兩級(jí)法院決定以旅游糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議、家事糾紛、交通事故糾紛、物業(yè)糾紛五類案件為突破口，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制創(chuàng)新工作。8月30日，市兩級(jí)法院編制完成《三亞市矛盾糾紛多元化解創(chuàng)新項(xiàng)目計(jì)劃書(shū)》。

到了今年4月底，由李慶帶隊(duì)，三亞市委政法委、市中院、市公安局、市司法局、市城郊法院、市城郊檢察院等部門(mén)組成的13人考察組赴貴州、成都及眉山市再次考察學(xué)習(xí)多元化糾紛解決機(jī)制工作?；氐饺齺喓?，考察組撰寫(xiě)考察報(bào)告由市委副書(shū)記、政法委書(shū)記徐亞輝聽(tīng)取專題匯報(bào)，并向省委常委、三亞市委書(shū)記嚴(yán)朝君做了書(shū)面報(bào)告。

新問(wèn)題接連出現(xiàn)

多元化糾紛解決體系在加速發(fā)展的同時(shí)，也面臨一些新問(wèn)題。

三亞作為國(guó)際性熱帶濱海旅游城市發(fā)展迅速，特別是“雙修”“雙城”試點(diǎn)、城市治理管理等投入巨大，隨之而來(lái)的征收拆遷、棚改、拆除違建等城市建設(shè)引發(fā)的各種矛盾激增。

這些新問(wèn)題給三亞社會(huì)治理提出了新的挑戰(zhàn)，對(duì)三亞市兩級(jí)法院已有的多元糾紛解決體系也提出了實(shí)踐檢視的要求。

“由于缺乏從社會(huì)整體角度推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的政策保障體系，同時(shí)缺乏更高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和支持，法院作為司法機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌整合解紛資源等方面權(quán)限不足、手段有限。”李慶說(shuō)。

在李慶看來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)意味著，除了司法資源以外，行政資源和社會(huì)資源也應(yīng)一定程度地調(diào)配整合進(jìn)糾紛解決體系。因此，亟需更高層面的組織機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

眾所周知，現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制，包括行政復(fù)議、仲裁、訴訟、信訪、調(diào)解等多種類型。然而，目前不同渠道的糾紛解決資源還處于原始自發(fā)的狀態(tài)，基本上是“各自為戰(zhàn)”，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效的資源整合和優(yōu)化配置，還不能夠按照群眾需求、訴訟實(shí)際、相關(guān)資源的分布，來(lái)進(jìn)行合理的規(guī)劃，形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的化解糾紛合力。

怎么辦？三亞兩級(jí)法院以類型化糾紛為抓手，與行政機(jī)關(guān)、基層組織已建立了多個(gè)化解糾紛聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

然而，在實(shí)際操作中，因權(quán)責(zé)界限不清、訴與非訴的銜接程序不明，法院與各主體的工作對(duì)接還停留在就某一問(wèn)題、某一類案件達(dá)成工作共識(shí)上，多元主體聯(lián)動(dòng)化解糾紛尚未實(shí)現(xiàn)體系化、常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)行。另外，在推行立案登記制改革及司法體制改革之后，三亞市兩級(jí)法院在案件量持續(xù)增長(zhǎng)、法官員額較少的情況下，難以抽調(diào)相應(yīng)的人員促成多元化糾紛解決機(jī)制的深入實(shí)施和推廣。

“市兩級(jí)法院多元化糾紛解決體系只是從司法化解糾紛角度出發(fā)，雖然已取得部分成果，但難以獨(dú)立完成眾多糾紛解決工作?！崩顟c表示，建立三亞市多元糾紛解決機(jī)制，及時(shí)總結(jié)推廣既有化解糾紛經(jīng)驗(yàn)，拓寬糾紛解決渠道，優(yōu)化糾紛解決資源，是服務(wù)人民群眾多元需求的有效途徑。

新機(jī)制不斷完善

多元化糾紛解決體系在不斷加速發(fā)展，又不斷遇到新問(wèn)題，這些問(wèn)題有沒(méi)有切實(shí)可行的解決辦法？

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，李慶說(shuō)到兩個(gè)詞：基礎(chǔ)、關(guān)鍵。

在李慶看來(lái)，黨委領(lǐng)導(dǎo)是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。多元化糾紛解決機(jī)制要發(fā)揮成效，需要高效有力的指揮者。應(yīng)由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負(fù)責(zé)整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

“多元化糾紛解決機(jī)制保持長(zhǎng)久活力的關(guān)鍵則是立法保障?！崩顟c說(shuō)，基于豐富的社會(huì)實(shí)踐數(shù)據(jù)和司法工作經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)由市委政法委牽頭，完善相關(guān)立法。為實(shí)現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制的全面有序開(kāi)展，政府應(yīng)當(dāng)在工作機(jī)構(gòu)、人員和場(chǎng)所方面提供保障。

據(jù)介紹，人民法院職能分為審判職能和服務(wù)職能兩方面，這兩種司法職能最終統(tǒng)一為化解社會(huì)矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，要求各部門(mén)積極聯(lián)動(dòng)、全社會(huì)共同參與，發(fā)揮各類矛盾化解機(jī)制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關(guān)單位、部門(mén)的協(xié)作配合。

目前，三亞市已成立各級(jí)矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市兩級(jí)法院也按通知要求編制完成了計(jì)劃書(shū)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由市矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，還應(yīng)當(dāng)明確協(xié)調(diào)組織司法機(jī)關(guān)、政府法制部門(mén)及司法行政部門(mén)開(kāi)展多元化糾紛解決工作的具體流程和機(jī)制，明確矛盾糾紛受理、統(tǒng)計(jì)、督辦、反饋等日常工作機(jī)制，強(qiáng)化督促檢查機(jī)制。

“為了暢通多元化糾紛解決渠道機(jī)制，在法院設(shè)立訴調(diào)對(duì)接機(jī)構(gòu)的前提下，還要在全市村、居委員會(huì)、自然村、居民小組設(shè)立調(diào)解員名單機(jī)制，邀請(qǐng)村(居)委會(huì)、學(xué)校、農(nóng)場(chǎng)等有威望、有調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的人員參與調(diào)解工作?！崩顟c說(shuō)，在村(居)委會(huì)設(shè)立常駐點(diǎn)提供法律咨詢，建立調(diào)解員名單；鼓勵(lì)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)特別是糾紛多發(fā)的行業(yè)成立調(diào)解組織；強(qiáng)化行政部門(mén)特別是交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理部門(mén)的糾紛解決，形成點(diǎn)、條、塊、面的網(wǎng)狀大調(diào)解格局。

說(shuō)起設(shè)立三亞市訴調(diào)對(duì)接中心問(wèn)題，李慶告訴記者，三亞市訴調(diào)對(duì)接中心作為多元化糾紛解決機(jī)制的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)駐扎于兩級(jí)法院立案大廳。這樣，既方便群眾訴求，又利于整合資源和管理。日常運(yùn)行機(jī)制將通過(guò)專職法官、調(diào)解機(jī)構(gòu)、調(diào)解員以及外駐各單位調(diào)解點(diǎn)、外派調(diào)解機(jī)構(gòu)(調(diào)解員)共同發(fā)揮作用，構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，明確具體的合作單位和工作機(jī)制。

李慶還建議，要結(jié)合具體情況，通過(guò)黨委主導(dǎo)、政府支持，以三亞市訴調(diào)對(duì)接中心為平臺(tái)，建立公檢法司、政府相關(guān)職能部門(mén)、行業(yè)及社會(huì)組織共同參與的和解機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已有的多元化解力量，最大限度地化解矛盾糾紛。