去年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,財(cái)政政策要更加積極有效。今年的《政府工作報(bào)告》也強(qiáng)調(diào),繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策,財(cái)政政策要更加積極有效。這是黨中央、國(guó)務(wù)院綜合研判國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、駕馭經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局,著眼于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定而作出的科學(xué)抉擇,也是發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

2017年是實(shí)施“十三五”規(guī)劃的重要一年,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期和建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)“爬坡過(guò)坎”的關(guān)鍵階段,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的不確定性因素增多,各種風(fēng)險(xiǎn)隱患不少。繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策適應(yīng)了在復(fù)雜國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展的要求,是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展、完成各項(xiàng)既定目標(biāo)的有效舉措?！柏?cái)政政策要更加積極有效”的要求,蘊(yùn)含著提高國(guó)家治理效能的深意。

所謂“積極”,就是要積極主動(dòng)發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用,增強(qiáng)財(cái)政政策的預(yù)見(jiàn)性和預(yù)防性,而不是被動(dòng)應(yīng)付、見(jiàn)招拆招。作為國(guó)家治理工具的財(cái)政,要更加積極主動(dòng)地應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)外各種不確定性,化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的各種風(fēng)險(xiǎn),防患于未然,而不是等到風(fēng)險(xiǎn)甚至危機(jī)發(fā)生后才倉(cāng)促應(yīng)對(duì)。所謂“有效”,就是要抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問(wèn)題,精準(zhǔn)發(fā)力、對(duì)癥下藥,達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速換擋期,財(cái)政政策更要發(fā)揮“定海神針”作用,持續(xù)不斷地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入“確定性”,穩(wěn)住大局,推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,確保穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作有效落實(shí)。

當(dāng)前,深入理解我國(guó)的積極財(cái)政政策需要破除三個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū):

誤區(qū)一:

積極財(cái)政政策只是需求管理的一個(gè)工具

很多人談到當(dāng)前我國(guó)的積極財(cái)政政策,往往將其放在凱恩斯理論的分析框架下,將積極財(cái)政政策作為需求管理的一個(gè)工具來(lái)看待。這是一個(gè)嚴(yán)重的誤解。當(dāng)前我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策顯然不是凱恩斯理論分析框架中的那種政策,而是一種涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至整個(gè)國(guó)家治理的多維度的財(cái)政政策,可稱之為“結(jié)構(gòu)性的政策”。從總量性的政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的政策,與之相伴隨的還有一個(gè)轉(zhuǎn)變,就是從單純經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性政策。這使積極財(cái)政政策的內(nèi)涵更加豐富、實(shí)現(xiàn)形式更加多樣化,如產(chǎn)業(yè)基金、政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式、盤(pán)活存量資金、打破支出結(jié)構(gòu)固化等,都是作為政策工具來(lái)使用的。同時(shí),當(dāng)前我國(guó)的積極財(cái)政政策注重與全面深化改革協(xié)調(diào)配合,財(cái)政預(yù)算安排突出重點(diǎn)、有保有壓,著眼于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?？梢?jiàn),我國(guó)的積極財(cái)政政策已經(jīng)大大超越了需求管理工具的傳統(tǒng)定位,成為國(guó)家治理的一個(gè)重要工具,具有科學(xué)性和先進(jìn)性。

誤區(qū)二:

繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控

2016年,我國(guó)年初預(yù)算安排全國(guó)財(cái)政赤字2.18萬(wàn)億元,其中中央財(cái)政赤字1.4萬(wàn)億元,地方財(cái)政赤字7800億元?？紤]到地方各級(jí)政府的隱形債務(wù)等,有人認(rèn)為我國(guó)目前的實(shí)際赤字率和負(fù)債率已經(jīng)很高,2017年繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。實(shí)際上,從2017年國(guó)家預(yù)算安排來(lái)看,財(cái)政赤字率保持3%的水平不變,財(cái)政赤字規(guī)模2.38萬(wàn)億元,這一規(guī)模是適度的,絕非大肆擴(kuò)張。

在債務(wù)方面,2016年末,我國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬(wàn)億元,按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2016年GDP初步核算數(shù)計(jì)算,負(fù)債率約為36.7%。即使考慮或有負(fù)債,綜合估計(jì)我國(guó)政府負(fù)債率約為40%。這在世界上屬于較低水平,而且也在我們的承受范圍之內(nèi)。雖然地方的債務(wù)水平較高、還債壓力不輕,一些地方甚至出現(xiàn)了社?；鹬Ц独щy、財(cái)政壓力較大的問(wèn)題,但這屬于短期和局部困難,談不上發(fā)生地方財(cái)政危機(jī)。從資產(chǎn)看,地方債務(wù)形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn),雖然在財(cái)務(wù)上不是都能變現(xiàn)的資產(chǎn),但對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有實(shí)實(shí)在在的作用,今天的債務(wù)將換來(lái)明天的增長(zhǎng),加上大量可變現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)資源,足以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的任何風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然,這并不意味著不需要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。加強(qiáng)地方債務(wù)管理,提高債務(wù)支出績(jī)效,本來(lái)就是當(dāng)前實(shí)施積極財(cái)政政策的內(nèi)容之一。

誤區(qū)三:

企業(yè)反映稅負(fù)重,積極財(cái)政政策不是“真積極”

最近,有學(xué)者提出“死亡稅率”,引起了輿論的廣泛關(guān)注。與此相聯(lián)系的是,有人認(rèn)為我國(guó)當(dāng)前的減稅措施不是真減稅,積極財(cái)政政策不是“真積極”。這種認(rèn)識(shí)是片面的。

我國(guó)近年來(lái)實(shí)施了一系列減稅措施,特別是2016年全面推開(kāi)營(yíng)改增試點(diǎn),全年降低企業(yè)稅負(fù)5700多億元,這是實(shí)實(shí)在在的“真金白銀”的減稅。為了支持減稅降費(fèi),各級(jí)政府堅(jiān)持過(guò)緊日子,逐年壓縮一般性支出。但是具體到每個(gè)企業(yè),受投資周期、資本構(gòu)成、盈利能力及其自身經(jīng)營(yíng)狀況等因素的影響,獲得感肯定有差異。如果我國(guó)真有所謂的“死亡稅率”,那為何每天新增企業(yè)數(shù)達(dá)到1.5萬(wàn)戶,數(shù)不勝數(shù)的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新發(fā)展,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速仍在世界名列前茅?所以,“死亡稅率”的提法并無(wú)科學(xué)依據(jù)。給企業(yè)減稅降費(fèi),是我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施。從2017年積極財(cái)政政策實(shí)施方案來(lái)看,會(huì)進(jìn)一步實(shí)施減稅降費(fèi)政策,進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),全年再減少企業(yè)稅負(fù)3500億元左右、涉企收費(fèi)約2000億元,讓市場(chǎng)主體更有獲得感。需要強(qiáng)調(diào)的是,減稅降費(fèi)是為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)活力,并不是為了維持“僵尸企業(yè)”。企業(yè)優(yōu)勝劣汰本來(lái)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則。(作者:劉尚希 中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng))