核心看點(diǎn):減稅降費(fèi)是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要舉措。眼下降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的主要目的在于降低企業(yè)成本、提高供給質(zhì)量,是結(jié)構(gòu)性調(diào)整而非總量性調(diào)節(jié),著力點(diǎn)落在供給側(cè)而非需求側(cè),因而減稅降費(fèi)決不能走以往的“借錢”套路——通過擴(kuò)大赤字、增發(fā)國(guó)債支撐減稅降費(fèi),而應(yīng)實(shí)行減稅降費(fèi)與削減政府支出聯(lián)動(dòng),以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)騰挪空間,或者對(duì)稅費(fèi)收入做結(jié)構(gòu)性調(diào)整,從而真正降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

支撐財(cái)源是核心因素

減稅降費(fèi)是黨中央、國(guó)務(wù)院積極應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、助力實(shí)體企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措,社會(huì)各界普遍關(guān)注。一方面,減稅降費(fèi)牽動(dòng)千家萬戶;另一方面,企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重亦是我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出矛盾和問題,應(yīng)當(dāng)將其作為政策著力點(diǎn)和著重點(diǎn)。更為重要的是,當(dāng)前面對(duì)各種潛在的和現(xiàn)實(shí)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn),一些傳統(tǒng)財(cái)政政策操作均一再遇到挑戰(zhàn),兼顧各方面的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo),特別是貫穿供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線,減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的一個(gè)重要著力點(diǎn)。

透過現(xiàn)象看本質(zhì)。認(rèn)識(shí)減稅降費(fèi)這一問題,首先要搞清楚事關(guān)減稅降費(fèi)的核心問題是什么,即它是以什么樣的財(cái)源來支撐的?實(shí)際上,稅收也好,收費(fèi)也罷,說到底,都是作為政府收入的來源、基于彌補(bǔ)政府支出的需要而征收的。減稅降費(fèi)直接牽動(dòng)的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財(cái)源填補(bǔ)減稅降費(fèi)之后留下的政府收入虧空,不僅對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府收支再平衡至關(guān)重要,而且關(guān)系到減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的最終導(dǎo)向。

換言之,不同財(cái)源支撐下的減稅降費(fèi)效應(yīng)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向,具有極大的差異。減稅降費(fèi)的財(cái)源支撐格局,事實(shí)上決定著減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)效應(yīng),亦決定了與此相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向。

需要注意的是,注意到本輪減稅降費(fèi)的背景是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非需求管理,著力點(diǎn)落在供給側(cè)而非需求側(cè),對(duì)于本輪減稅降費(fèi)效應(yīng)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向的分析判斷,顯然不能忽略其支撐財(cái)源這個(gè)核心因素。

由“借錢”到“借錢加節(jié)用”

迄今為止,我國(guó)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi),經(jīng)過了兩個(gè)階段的演變:由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。

2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的攻堅(jiān)之年。在重點(diǎn)抓好“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)的背景下,作為降成本的一個(gè)著力點(diǎn)和著重點(diǎn),減稅降費(fèi)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段,當(dāng)年的減稅降費(fèi)規(guī)模達(dá)到5736億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源,是增列赤字以及為彌補(bǔ)赤字而增發(fā)的國(guó)債。當(dāng)年一般公共預(yù)算項(xiàng)下的財(cái)政赤字之所以安排21800億元,在上一年的基礎(chǔ)上增加5600億元,赤字率上升至3%,其主要原因就是減稅降費(fèi)。2016年《政府工作報(bào)告》曾如此說明:“適度擴(kuò)大財(cái)政赤字,主要用于減稅降費(fèi),進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。財(cái)政部提交的《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》也曾如此解釋:“擴(kuò)大的赤字,在適當(dāng)增加必要財(cái)政支出的同時(shí),主要用于彌補(bǔ)減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政減收?！贝朔N操作,或可稱之為“借錢減稅降費(fèi)”。

2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。在多措并舉降成本的旗幟下,減稅降費(fèi)得以持續(xù)推進(jìn)。按照計(jì)劃,減稅和降費(fèi)的規(guī)模分別為3500億元和2000億元,總額達(dá)到5500億元。支撐這樣一筆減稅降費(fèi)的財(cái)源,自然少不了增列赤字和增發(fā)國(guó)債:一般公共預(yù)算項(xiàng)下的財(cái)政赤字安排為23800億元,在上一年基礎(chǔ)上增加2000億元,赤字率維持在3%的水平。2017年《政府工作報(bào)告》指出,“今年赤字率保持不變,主要是為了進(jìn)一步減稅降費(fèi)……一定要讓市場(chǎng)主體有切身感受”。但是,除此之外,削減政府支出也成為減稅降費(fèi)的另一支撐點(diǎn)。壓縮非重點(diǎn)支出、削減一般性支出以及“三公”經(jīng)費(fèi)零增長(zhǎng),一起被列入一般公共預(yù)算安排中,便是具體體現(xiàn)。2017年《政府工作報(bào)告》亦提出,壓縮非重點(diǎn)支出,減少對(duì)績(jī)效不高項(xiàng)目的預(yù)算安排。各級(jí)政府要堅(jiān)持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經(jīng)費(fèi),擠出更多資金用于減稅降費(fèi),堅(jiān)守節(jié)用裕民的正道。此種操作,或可稱之為“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”。

一個(gè)十分積極的變化

減稅降費(fèi)由以增列赤字、增發(fā)國(guó)債來支撐轉(zhuǎn)到以增列赤字、增發(fā)國(guó)債與削減支出相結(jié)合的辦法加以支撐,應(yīng)當(dāng)視作一個(gè)十分積極的變化。這是因?yàn)?在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的本輪減稅降費(fèi),其目標(biāo)大不相同于以往。

有別于以往立足于總量調(diào)節(jié)、旨在擴(kuò)大總需求的減稅降費(fèi),本輪減稅降費(fèi)的目標(biāo)鎖定在降成本。瞄準(zhǔn)于降成本,“借錢減稅降費(fèi)”雖然短期內(nèi)表現(xiàn)為企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減少,但從中長(zhǎng)期看,借來的錢終歸要還本付息。即便政府的債可以通過置換辦法延長(zhǎng),因增發(fā)國(guó)債而帶來的利息支出也總會(huì)疊加到原有政府支出規(guī)模之上。認(rèn)識(shí)到“羊毛終要出在羊身上”,疊加到原有政府支出規(guī)模之上的債息支出,肯定要添增未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。因而,成本短期“降”而中長(zhǎng)期“升”。

“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”,雖然仍會(huì)因借錢而不免于添增未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),也仍會(huì)因借錢而不完全排除成本短期“降”而中長(zhǎng)期“升”的效應(yīng),但由于加入了“節(jié)用”這一至關(guān)重要的因素,由此可以分解掉一部分借錢壓力,減少一部分疊加到原有政府支出規(guī)模之上的利息支出,從而可以相應(yīng)壓縮一部分未來企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的添增量,相應(yīng)派生的風(fēng)險(xiǎn)度也會(huì)有所降低。因而,實(shí)行減稅降費(fèi)與削減政府支出聯(lián)動(dòng),以政府支出規(guī)模的削減為企業(yè)降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)騰挪空間,這對(duì)于降成本是具有實(shí)質(zhì)性意義的,是契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的操作。

更進(jìn)一步看,將“節(jié)用”作為減稅降費(fèi)的一個(gè)支撐財(cái)源,特別是將“節(jié)用”同“裕民”對(duì)接起來,是以減稅降費(fèi)操作實(shí)現(xiàn)降成本目標(biāo)的重要舉措。壓縮政府開支,提高財(cái)政資金使用效率,其重要目的就在于將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。說白了,政府“過緊日子”,是為了讓百姓“過好日子”。政府自身的“節(jié)用”——削減支出,是實(shí)現(xiàn)“裕民”——降成本這一目標(biāo)的前提條件和基礎(chǔ)所在。只有以此為前提和基礎(chǔ),減稅降費(fèi)才能真正落到實(shí)處,也才屬于真正意義上的減稅降費(fèi)。

站在降成本的立場(chǎng)上并以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線加以判斷,可以說,由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”,是朝著真正意義上的減稅降費(fèi)邁進(jìn)了一大步。

根本之策在于“節(jié)用”

上述討論實(shí)際上告訴我們,更基本、更實(shí)質(zhì)或更契合降成本目標(biāo)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的減稅降費(fèi)操作,關(guān)鍵在于“節(jié)用”——以削減政府支出為前提和基礎(chǔ),為減稅降費(fèi)騰挪必要空間。在減稅降費(fèi)的同時(shí),同規(guī)模削減政府支出。減多少稅、降多少費(fèi),就相應(yīng)削減多少政府支出,從而實(shí)現(xiàn)政府收支的再平衡。此種操作,或可稱之為“節(jié)用減稅降費(fèi)”。

應(yīng)當(dāng)說,這是真正意義上的減稅降費(fèi)操作。一方面,稅費(fèi)收入與政府支出規(guī)模同減,不僅當(dāng)期而且未來的企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)都可隨之降低,不會(huì)因短期“減”而致中長(zhǎng)期“增”,可保證企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)降低的可持續(xù)性。另一方面,降下來的那部分企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān),意味著資源配置權(quán)的實(shí)質(zhì)讓渡,從而資源配置格局才能發(fā)生有利于企業(yè)的變化。

當(dāng)然,這其中需要關(guān)注的約束因素是,政府支出規(guī)模是否有削減的空間?或者,政府支出規(guī)模是否有突破種種既得利益障礙而獲得削減的可能?眼下,過“緊日子”和“苦日子”已經(jīng)成為共識(shí)?！熬o日子”和“苦日子”是我國(guó)財(cái)政的新常態(tài)。其中首要之舉,就是壓縮政府開支,走節(jié)儉型政府之路,通過采取嚴(yán)厲措施,從政府入手,從公務(wù)消費(fèi)入手,堅(jiān)決杜絕浪費(fèi),提高財(cái)政資金使用效率,將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。雖然任重道遠(yuǎn),但面對(duì)現(xiàn)實(shí),只要是下決心,真正站在事關(guān)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展全局的立場(chǎng)上考慮問題,實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)與政府支出的同步削減,并非沒有可能。

在成功實(shí)現(xiàn)了由“借錢減稅降費(fèi)”到“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”的操作轉(zhuǎn)換之后,我們應(yīng)當(dāng)也必須適時(shí)地將“節(jié)用減稅降費(fèi)”提上議事日程,繼而實(shí)現(xiàn)由“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”到“節(jié)用減稅降費(fèi)”的轉(zhuǎn)換。

結(jié)構(gòu)性調(diào)整亦是重要選擇

值得注意的是,除了上述操作之外,還可有另一種減稅降費(fèi)選擇,即進(jìn)行稅費(fèi)收入的結(jié)構(gòu)性調(diào)整——在減少一部分稅收、降低一部分收費(fèi)的同時(shí),增加另一部分稅收、提高另一部分收費(fèi)?；蛘咴跍p輕、降低一部分納稅人、繳費(fèi)人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí),增加、提高另一部分納稅人、繳費(fèi)人的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),從而不改變稅費(fèi)收入總量以及與此相關(guān)的政府支出規(guī)模,亦不打破原有的政府收支平衡格局。此種操作,或可稱之為“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”。

可以說,這也是減稅降費(fèi)操作的一個(gè)重要選擇。一方面,以不觸動(dòng)稅費(fèi)收入總量和政府支出規(guī)模為前提,政府收支平衡格局不會(huì)因此而發(fā)生變化;另一方面,在實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)效應(yīng)的同時(shí),通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整使得稅費(fèi)收入結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化,從而兼容降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和稅費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩個(gè)目標(biāo)。

在這一過程中,有幾個(gè)問題需要關(guān)注,比如,要減少和增加的分別是哪些稅、哪些費(fèi)?相關(guān)稅費(fèi)背后的納稅人、繳費(fèi)人又分別屬于哪一類型或哪一群體?實(shí)現(xiàn)這樣一種結(jié)構(gòu)性調(diào)整又需突破哪些障礙?黨的十八屆三中全會(huì)提出,完善稅收制度。深化稅收制度改革,完善地方稅體系,逐步提高直接稅比重。在這一過程中,直接稅比重的增加意味著間接稅比重的減少,兩者之間的此增彼減又意味著自然人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的增加和企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的減輕,從而契合稅費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的目標(biāo)。結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)雖不會(huì)帶來稅費(fèi)總量的實(shí)質(zhì)減少,但對(duì)于降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和推進(jìn)本輪財(cái)稅體制改革,具有一箭雙雕之功效。就此而論,“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”不失為一個(gè)重要選擇。

總之,立足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下實(shí)施的減稅降費(fèi),不能走以往需求管理的老路。從這個(gè)意義上講,在“借錢加節(jié)用減稅降費(fèi)”的基礎(chǔ)上,積極創(chuàng)造條件,逐步實(shí)現(xiàn)向“節(jié)用減稅降費(fèi)”和“結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)”或兩者結(jié)合操作的轉(zhuǎn)換,理應(yīng)作為本輪減稅降費(fèi)致力追求的重要目標(biāo)所在。

(本文來源:經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng) 高培勇)