編者的話:黨的十八屆三中全會指出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這意味著,各級政府不僅要“該放的權(quán)力放下去”,還要“該管的事情管起來”;既解決好“越位”問題,還要解決好“缺位”問題。如何做到這一點,這需要我們以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點縱深推進簡政放權(quán)改革。

以簡政放權(quán)為重點的政府改革在釋放改革紅利、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力中發(fā)揮了重要作用。但從近年來食品藥品監(jiān)管等問題可以看出,監(jiān)管轉(zhuǎn)型仍比較滯后,與擴大內(nèi)需、拉動消費的現(xiàn)實需求和廣大社會成員的期盼有著較大差距。監(jiān)管轉(zhuǎn)型較為滯后的深層次矛盾在于監(jiān)管體制改革滯后。加快推動監(jiān)管體制轉(zhuǎn)型,成為“十三五”時期縱深推進簡政放權(quán)改革不可回避的重大課題。

實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分開

近年來,我們在加強市場監(jiān)管方面采取了不少措施,但是,行政審批與市場監(jiān)管合二為一的體制尚未根本改變。無論消費領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域還是金融領(lǐng)域,都存在著多頭監(jiān)管與監(jiān)管缺失并存的現(xiàn)象。前置性審批過多不僅抑制市場活力,也難以保證事后監(jiān)管的有效性。要真正建立公平公正的市場秩序,需要把行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分開。其中,有幾點需要注意:

其一,行政審批與市場監(jiān)管屬于不同性質(zhì)的管理職能。一是行政審批與市場監(jiān)管的側(cè)重點不同。行政審批是行政機關(guān)事前把關(guān)的手段,主要是為了限制不利于公共利益的行為,主要包括審批、核準(zhǔn)、批準(zhǔn)、同意、注冊、認(rèn)可、登記、檢驗、年檢等幾十種。市場監(jiān)管是對市場經(jīng)營活動進行約束限制的行為,包括規(guī)范、監(jiān)督和查處職能。二者在范圍、程度上有著本質(zhì)區(qū)別。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,行政審批與市場監(jiān)管是兩個不同性質(zhì)的事物,事前審批是政府行政權(quán)力,需要依法界定權(quán)力清單;有效的市場監(jiān)管主要是事中事后監(jiān)管。對于前置性的審批盡可能做到越少越好,對于事中、事后的監(jiān)管則需大力強化。二是以行政審批為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管需要改變。在傳統(tǒng)體制下,市場監(jiān)管以前置性的行政審批為主,通過行政審批為企業(yè)層層把關(guān),這樣容易抑制市場活力,而事中事后監(jiān)管的體制安排則相對薄弱。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,行政審批與市場監(jiān)管是不同性質(zhì)的權(quán)力,都需要于法有據(jù)。隨著“十三五”負(fù)面清單管理的全面實施,無論是消費市場領(lǐng)域,還是反壟斷領(lǐng)域,在大幅度削減行政審批事項的同時,都面臨著重構(gòu)現(xiàn)有市場監(jiān)管體系的問題。

其二,行政審批與市場監(jiān)管職能分開。一方面,行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離勢在必行。多年來,行政審批與市場監(jiān)管不分的體制不僅導(dǎo)致重審批、弱監(jiān)管的問題,還容易帶來尋租腐敗問題?！笆濉睍r期,建立公平競爭的市場秩序?qū)π姓徟c市場監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離提出多方面的改革訴求:只有二者嚴(yán)格分離才能真正落實行政審批與市場監(jiān)管各自的主體責(zé)任;只有二者的嚴(yán)格分離才能在市場監(jiān)管機構(gòu)改革上破題;只有二者嚴(yán)格分離才能克服封閉式的監(jiān)管模式,走向公開透明的市場監(jiān)管。另一方面,要積極推進行政審批與市場監(jiān)管職能嚴(yán)格分離。目前,負(fù)面清單管理模式已經(jīng)開始在多個領(lǐng)域探索。未來2至3年,隨著金融、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域負(fù)面清單管理模式的推行,都需要實現(xiàn)行政審批與市場監(jiān)管職能的嚴(yán)格分離,并強化市場監(jiān)管職能。

其三,行政審批與市場監(jiān)管機構(gòu)分開。一是實現(xiàn)審批機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)相分離。盡管這些年我國出臺了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī),但執(zhí)行效果尚待提高,一個重要原因就是審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)長期不分。為此,一些需要保留審批事項的部門,可考慮成為科學(xué)規(guī)范、高效的審批部門,行政審批與市場監(jiān)管在機構(gòu)上要嚴(yán)格分開。二是可考慮組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機構(gòu)。由于監(jiān)管職能和監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)配置的不合理,同一事項的監(jiān)管往往分散在多個部門。雖然目前部分機構(gòu)已進行調(diào)整,但在消費市場監(jiān)管、壟斷行業(yè)監(jiān)管等方面尚未到位,與現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下有效的監(jiān)管體制還有較大的差距。為此,建議盡快從國家層面整合監(jiān)管機構(gòu),組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機構(gòu)。三是實現(xiàn)市場監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性。

切實推進重點領(lǐng)域監(jiān)管轉(zhuǎn)型

“十三五”時期,要把握全局、突出重點,以釋放內(nèi)需潛力為重點破題監(jiān)管轉(zhuǎn)型,爭取在消費市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型、壟斷行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型、食品藥品監(jiān)管體制改革上取得重要突破。

第一,以消費市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型釋放內(nèi)需潛力。在這一過程中,既要以建立溯源體系為重點加快消費市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型,建議由質(zhì)監(jiān)部門牽頭,建立國家層面權(quán)威的第三方消費品溯源平臺,形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)全程溯源,保證溯源數(shù)據(jù)信息的真實性和完整性,并在此基礎(chǔ)上建立問題商品的追溯與召回制度;還要嚴(yán)厲打擊消費市場假冒偽劣行為,加大對假冒偽劣行為的處罰力度,加強知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法和司法保護,積極營造良好的保護知識產(chǎn)權(quán)的法治環(huán)境和市場環(huán)境;更要加快形成消費市場大監(jiān)管的體制框架?！笆濉睍r期有必要加快中央與省級層面的市場監(jiān)管體制改革,盡快形成從中央到地方統(tǒng)一的消費市場大監(jiān)管體制,實現(xiàn)垂直管理。

第二,加快推進金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型。包括可考慮建立以保護投資者權(quán)益為導(dǎo)向的資本市場監(jiān)管體制以及實現(xiàn)金融分業(yè)監(jiān)管向混業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型,等等,切實推動金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

第三,以破除服務(wù)業(yè)領(lǐng)域行政壟斷為重點的監(jiān)管轉(zhuǎn)型。一是建立行政壟斷審查機制。審查要常態(tài)化、制度化。二是完善服務(wù)業(yè)市場監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。從國際經(jīng)驗看,服務(wù)業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管過度會阻礙創(chuàng)新,監(jiān)管不到位會導(dǎo)致企業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”,關(guān)鍵問題是監(jiān)管要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。建議從發(fā)展勢頭快、創(chuàng)新速度快、容易出問題的服務(wù)業(yè)領(lǐng)域入手建立監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn):在生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,重點加快健康、教育、文化、電信等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建設(shè);在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,重點加快互聯(lián)網(wǎng)金融、電子商務(wù)、研發(fā)、設(shè)計等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。三是實現(xiàn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理。特別是盡快推出各級政府的責(zé)任清單,重點突出市場監(jiān)管和公共服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任清單,以此形成倒逼市場監(jiān)管和公共服務(wù)體制改革的新局面。

第四,完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管體制。建議以理順中央地方職責(zé)分工為重點形成食品藥品機構(gòu)改革行動方案,形成中央、省、市、縣政府監(jiān)管事權(quán)責(zé)任清單,從中央到地方實現(xiàn)機構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、監(jiān)管執(zhí)法統(tǒng)一。此外,還要強化基層監(jiān)管隊伍建設(shè)。

打造政府社會協(xié)同監(jiān)管體系

維護市場秩序是全社會的共同責(zé)任,需要形成全社會參與的合力。在強調(diào)政府市場監(jiān)管主導(dǎo)作用的同時,要引導(dǎo)各類市場主體自治,促進市場主體自我約束、誠信經(jīng)營,充分發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用、輿論和社會公眾的監(jiān)督作用,逐步形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場生態(tài)環(huán)境,初步建立起與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的市場監(jiān)管體系。

第一,引導(dǎo)市場主體自治。引導(dǎo)各類市場主體強化信用意識,維護公平競爭的市場環(huán)境。比如,建立企業(yè)信用檔案,鼓勵市場主體在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營銷宣傳、售后服務(wù)、信息公示等方面切實履行法定義務(wù);建立企業(yè)信用記錄備案查詢制度,通過建立政府與市場相結(jié)合、線上與線下相結(jié)合的信用約束機制,鼓勵支持市場主體通過互聯(lián)網(wǎng)為消費者提供公平、公正的信用評價服務(wù),客觀公正記錄、公開交易評價和消費評價信息;完善企業(yè)信用管理,將有違規(guī)行為的企業(yè)列入誠信經(jīng)營“黑名單”并向社會公開,提高企業(yè)違規(guī)失信成本。

第二,發(fā)揮行業(yè)組織的自律作用。一方面,要清理“紅頂中介”,推動行業(yè)組織“去行政化”,盡快推動現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的“政會分開”“去行政化”;另一方面,要推行“一行多會”,支持各個行業(yè)的民營企業(yè)自愿組建行業(yè)組織?？煽紤]支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)上聯(lián)合建立各類商會、行業(yè)協(xié)會,使其在行業(yè)自律、社會監(jiān)督上發(fā)揮重要作用。同時,推行“一業(yè)多會”,加快形成有效的競爭機制,使得更多的社會組織有能力承接政府下放的管理事項。此外,還要發(fā)揮行業(yè)組織在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)督企業(yè)自律中的重大作用。鼓勵行業(yè)協(xié)會、商會制定發(fā)布產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),參與制定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī);支持有關(guān)組織依法提起公益訴訟,進行專業(yè)調(diào)解;加強行業(yè)協(xié)會、商會自身建設(shè),增強參與市場監(jiān)管的能力。建立健全市場專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管制度。對行業(yè)組織的專業(yè)性、獨立性、治理框架作出規(guī)范,通過建立完善的法人治理結(jié)構(gòu),形成自己的社會責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

第三,鼓勵社會參與監(jiān)管。在這一過程中,可建立健全企業(yè)信用信息公示制度、健全輿論監(jiān)督機制,從而形成全社會參與市場監(jiān)管的良好氛圍;可充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用,利用微信等新媒體對市場主體進行監(jiān)督,建立健全公眾參與監(jiān)督的激勵機制,為群眾投訴舉報違法行為提供更加便利、通暢、有效的渠道,真正發(fā)揮全社會的力量參與監(jiān)管,打造政府與社會協(xié)同監(jiān)管的體系。(本文來源:經(jīng)濟日報 作者:中國(海南)改革發(fā)展研究院院長 遲福林)