國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局于6月1日晚間發(fā)布的光伏新政，給近年來高速發(fā)展的中國光伏產(chǎn)業(yè)踩下一腳“急剎車”。盡管能源主管部門在今年早些時候就曾釋放過“將嚴(yán)控光伏發(fā)展規(guī)模”的信號、業(yè)內(nèi)對此有心理預(yù)期，但在這份嚴(yán)苛程度超預(yù)期的政策文件正式出臺后，全行業(yè)一時哀鴻遍野，紛紛感慨“一夜入冬”。

上述三部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知(發(fā)改能源〔2018〕823號)》提出：暫不安排今年普通光伏電站指標(biāo)、分布式光伏指標(biāo)為10GW(1GW=1000MW)、發(fā)文之日起新投運的光伏電站標(biāo)桿電價和分布式度電補貼均下調(diào)5分錢。這意味著，在巨額可再生能源補貼缺口面前，中國光伏發(fā)電市場監(jiān)管政策迎來重大改變，嚴(yán)控規(guī)模、嚴(yán)控指標(biāo)成為主旋律。此外，光伏扶貧繼續(xù)獲得支持。

“今年這個安排，不是說是在控制光伏發(fā)展，對于先進(jìn)技術(shù)的、高質(zhì)量的、不需要(國家)財政補貼的這些項目，我們是留了口子的，是不限規(guī)模的。這個地方可以根據(jù)市場消納的情況和地方財力情況，自行安排?！睂τ谏鲜稣哒{(diào)整，國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創(chuàng)軍在6月2日接受央視采訪時解釋稱。

巨額補貼缺口下光伏政策收緊

對光伏行業(yè)而言，嚴(yán)控新政猶如一盆突如其來的冰水。

之所以稱之為“史上最嚴(yán)苛”，原因在于：原先不受指標(biāo)限制的分布式光伏被納入規(guī)模管理，且按照前5個月的建設(shè)進(jìn)度，今年剩余時間里10GW的指標(biāo)已所剩無幾。而時隔5個月再度下調(diào)標(biāo)桿上網(wǎng)電價，打破了此前一年一調(diào)的慣例，意味著今后電價調(diào)整頻次會加快。此外，普通地面電站指標(biāo)暫停發(fā)放、領(lǐng)跑者項目的規(guī)模和啟動時間將視光伏發(fā)電規(guī)模優(yōu)化情況再行研究。上述調(diào)整自發(fā)文之日(即5月31日)起開始實施，相當(dāng)于沒有緩沖期。

國家能源局新能源司和國家發(fā)展改革委價格司在談及文件出臺背景時稱，中國光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一。光伏技術(shù)不斷創(chuàng)新突破、全球領(lǐng)先，并已形成具有國際競爭力的完整的光伏產(chǎn)業(yè)鏈，光伏發(fā)電在推動能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但“也存在光伏發(fā)電棄光問題顯現(xiàn)以及補貼需求持續(xù)擴(kuò)大等問題，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展，需要根據(jù)新形勢、新要求調(diào)整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策?！?/p>

具體而言，新政指出，根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模。在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設(shè)。這意味著，此前浙江等省份已經(jīng)下發(fā)的地方指標(biāo)失效。能源局將此舉解讀為“既是緩解消納問題，也是為先進(jìn)技術(shù)、高質(zhì)量光伏發(fā)電項目留下發(fā)展空間。”

對于去年新增裝機同比增長3.7倍的分布式光伏，新政要求規(guī)范其發(fā)展：“今年安排1000萬千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項目建設(shè)?？紤]今年分布式光伏已建情況，明確各地5月31日(含)前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目納入國家認(rèn)可的規(guī)模管理范圍，未納入國家認(rèn)可規(guī)模管理范圍的項目，由地方依法予以支持?！钡珦?jù)業(yè)內(nèi)人士分析，在5月31日節(jié)點之前，中國已經(jīng)(或接近)完成了新增10GW分布式光伏的總量。超出總量的分布式項目，只能由地方出補貼或是等待明年的指標(biāo)。

對于上網(wǎng)電價，新政提出“兩下調(diào)一不變”，即：下調(diào)一類至三類資源區(qū)光伏電站標(biāo)桿電價各5分、下調(diào)分布式光伏發(fā)電度電補貼標(biāo)準(zhǔn)5分，維持光伏扶貧項目電價不變。

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，之所以出臺如此嚴(yán)厲的新政，根本原因在于補貼壓力太大，且短期內(nèi)難以解決。多年來，中國促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要采取“標(biāo)桿電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源于可再生能源電價附加，隨電費收取。但隨著光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，可再生能源補貼缺口已達(dá)到1000億元。

對此，國家能源局新能源司和國家發(fā)展改革委價格司在答記者問時也強調(diào)，積極鼓勵不需國家補貼項目。目前光伏發(fā)電既面臨補貼不足的現(xiàn)實問題，也有市場競爭力不足的長遠(yuǎn)發(fā)展問題，在通過各種措施推動光伏發(fā)電自身建設(shè)成本下降的同時，鼓勵各地出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少非技術(shù)成本，降低補貼強度。對于不需要中央財政補貼的光伏發(fā)電項目，地方可根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排建設(shè)。

以嚴(yán)苛政策逼退落后產(chǎn)能、促進(jìn)平價上網(wǎng)

多家分析機構(gòu)預(yù)計，受新政影響，2018年中國光伏新增裝機可能下滑到35GW左右。相比之下，去年全年中國新增裝機為53.06GW。

新增裝機的大幅縮水，無疑將令國內(nèi)光伏制造業(yè)承受巨大壓力，設(shè)備降價引發(fā)的新一輪行業(yè)洗牌在所難免。處于業(yè)內(nèi)第一梯隊、成本管控能力強的大企業(yè)可以從國外市場獲得支撐，中小企業(yè)則很難度過行業(yè)寒冬。

SOLARZOOM新能源智庫分析人士馬弋崴認(rèn)為，本次政策調(diào)整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產(chǎn)業(yè)更加健康發(fā)展。主管部門正以“主動刺穿泡沫”的方式來規(guī)避更大的補貼缺口風(fēng)險。2020年后即將啟動的這輪光伏“平價上網(wǎng)大周期”，對于全球能源格局而言，將同時啟動以“風(fēng)光儲”為核心的第三代能源對“煤油氣”為核心的第二代能源的替代。

中國光伏行業(yè)協(xié)會在點評此次新政時也提出，在補貼壓力過大、國家還在大力下降社會用電成本的新常態(tài)下，高歌猛進(jìn)烈火熬油勢必不可持續(xù)。光伏行業(yè)上一輪變動時淬煉出一批真正優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，希望本輪變動能促成全行業(yè)在平價上網(wǎng)成人禮之前又一次自我提升。