窮出百樣，困生千種。2000多年前的中國先民，就曾以貧困之身向溫飽生活發(fā)出“民亦勞止，汔可小康”的吁盼。千年之中，絕對貧困難消，共同富裕未到。

世界上有一個執(zhí)政黨，將消除貧困、實現(xiàn)共同富裕的千年治國難題作為自己的重要使命，還寫入了章程中：“逐步消滅貧窮，達到共同富?！浇h一百年時，全面建成小康社會……”

到2020年，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會，是中國共產(chǎn)黨向中國人民和全世界作出的承諾。

距離承諾兌現(xiàn)之日不足1000天。帶著對脫貧攻堅質量的高度關注，5月14日-19日，全國政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會“堅持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重，探索脫貧新方法新經(jīng)驗”專題調(diào)研組，在全國政協(xié)副主席鄭建邦率領下，赴青海就當?shù)孛撠毲闆r進行為期一周的調(diào)研，為6月下旬召開的以“解決深度貧困地區(qū)脫貧問題”為議題的專題議政性常委會議做準備。

■為什么要“堅持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重”

《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》提出，從1994年到2000年，力爭用7年左右時間，基本解決全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001－2010年）》將盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，鞏固溫飽成果等作為奮斗目標。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》的總體目標是：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房?！?/p>

一個階段有一個階段的使命。從解決溫飽到鞏固溫飽再到不愁吃穿并保障教育、醫(yī)療和住房，每個階段扶貧綱領性文件的目標實現(xiàn)過程中，都見證著幾代中國人斗貧向富的奮斗歷程。

黨的十八大以來，我國堅持開發(fā)式扶貧方針，已減少農(nóng)村貧困人口6500萬。相當于過去每年減貧都超過1000萬人。這無疑是共和國減貧史上的最好成績，也是人類歷史上的最好成績。

行百里者半九十。行路之難，在于末端。還有3000多萬農(nóng)村貧困人口，大多身處自然條件差、經(jīng)濟基礎弱、貧困程度深的深度貧困地區(qū)。貧困群體也多是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口及部分教育文化水平低、缺乏技能的群眾。

這意味著，隨著3000多萬農(nóng)村貧困人口結構的變化，現(xiàn)有貧困人口當中，靠開發(fā)脫貧的人口會越來越少，靠保障性政策兜底的人會越來越多。因此，脫貧攻堅已經(jīng)從“開發(fā)式扶貧”進入到“開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重”的階段。

從這個時間維度來看，全國政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會專題調(diào)研組選定的題目具有強烈的現(xiàn)實意義。圍繞“堅持開發(fā)式扶貧與綜合性保障扶貧并重，探索脫貧新方法新經(jīng)驗”這一大題目，調(diào)研組又從“完善產(chǎn)業(yè)扶貧帶貧機制”、“推進扶貧開發(fā)政策與社會保障政策有效銜接”、“發(fā)揮社會保障政策最大效用，既幫扶脫貧又防止過度福利化”三方面進行解構，兵分三路，分別赴青海西寧市大通回族土族自治縣、海東市互助土族自治縣，海北藏族自治州海晏縣、剛察縣，黃南藏族自治州澤庫縣、河南蒙古族自治縣開展調(diào)研，聽取介紹、座談交流、實地考察、入戶訪談……連日來，調(diào)研組收獲良多。

■在一個戰(zhàn)場上打贏兩場戰(zhàn)役

許多發(fā)展經(jīng)驗往往把產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護視為一對此消彼長的矛盾體。在青海，對此有著另一種方式的理解：“生態(tài)優(yōu)勢既是最大發(fā)展優(yōu)勢，更是最大脫貧資源。堅持生態(tài)保護優(yōu)先，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，著力在一個戰(zhàn)場上打贏保護生態(tài)和脫貧攻堅兩場攻堅戰(zhàn)役。”

5月15日，青海省副省長嚴金海在介紹本省情況時提到了青海是一個面積大省、人口小省，資源富省、經(jīng)濟窮省，民族多省和生態(tài)要省這些關鍵詞。這令調(diào)研組體會到，在這片自西向東有冰川、戈壁、沙漠、草地、水域、林地、耕地呈梯形分布的地域上，取得脫貧攻堅成績有多不容易。

2013年以來，青海省累計減少貧困人口90.7萬，貧困發(fā)生率從2012年的24.6%下降到2017年底的8.1%，首次降到個位數(shù)。距離國家貧困退出標準——西部地區(qū)貧困發(fā)生率降至3%以下，越來越近！

特色種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、生態(tài)文化旅游業(yè)、民族特色手工藝和新能源是青海確定并大力發(fā)展的“五大扶貧主導產(chǎn)業(yè)”，在實現(xiàn)生態(tài)保護、扶貧開發(fā)、改善民生方面已經(jīng)嶄露出多贏“頭角”。

在大通縣辛莊鎮(zhèn)臺其莊村貧困戶祁秀花自家的黃瓜大棚里，注冊過商標的“新莊黃瓜”頂花帶刺新鮮翠綠，平均每根有小臂那么長，市場價格也讓祁秀花一說起來就合不攏嘴：“別的品種1斤賣1塊錢，我們的賣2塊錢?！?/p>

按照到戶產(chǎn)業(yè)“一村一策”“一戶一法”扶持方式，2016年臺其莊村貧困人口人均可支配收入由2015年的2432元增加到6235元，達到了貧困村退出、貧困人口穩(wěn)定脫貧的標準。

在該縣朔北藏族鄉(xiāng)窎溝片區(qū)，調(diào)研組看到的鄉(xiāng)村旅游扶貧產(chǎn)業(yè)園由10個村建成，打造出的游、宿、樂、食、購多元化項目分布清晰。園區(qū)東部邊麻溝“花海農(nóng)莊”投入運營，已帶動當?shù)刎毨裟昃鍪?萬元。園區(qū)北部的東至溝村背靠天然林地建設的特色民宿也已落成，“7月將開始對外營業(yè)。”東至溝村支部書記李迎仁介紹，在民宿區(qū)域從事種植和清潔等服務工作的，多是本村貧困戶。

像這樣依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)基礎，通過扶貧產(chǎn)業(yè)園發(fā)展生態(tài)畜牧、生態(tài)旅游等扶貧主導產(chǎn)業(yè)的例子還有許多，青海目前已經(jīng)落地了208個鄉(xiāng)村旅游項目、39個貧困縣扶貧產(chǎn)業(yè)園，帶動近20萬農(nóng)牧民增收脫貧。

土族盤繡2006年被列入國家級非物質文化遺產(chǎn)保護名錄?；ブh以精準扶貧土族盤繡產(chǎn)業(yè)項目為依托，采取“合作社+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營模式，成立兩家合作社。據(jù)負責人介紹，“土族婦女大都有盤繡基礎，采取按件計酬的方式，農(nóng)忙時忙田里，農(nóng)閑時來這里?！蹦壳?，全縣長期接受訂單制作的農(nóng)戶有535戶，銷售收入達800萬元。

青海省作為全國光伏項目貧困村全覆蓋的唯一省份，全省471兆瓦光伏扶貧項目年底將投入使用，收益覆蓋到所有1622個貧困村。

在積極放大產(chǎn)業(yè)帶貧成效的同時，青海也考慮到就業(yè)轉移這條最直接、最有效的脫貧方式。調(diào)研組了解到，全省每年外出務工的農(nóng)牧民有110萬人次。

西寧市的精準扶貧拉面“帶薪在崗實訓+創(chuàng)業(yè)”的計劃，已經(jīng)探索出了“一年打工仔，兩年拉面匠，三年小老板”的培訓-就業(yè)-創(chuàng)業(yè)的扶貧路子。據(jù)介紹，目前青海省“帶薪在崗實訓+創(chuàng)業(yè)”的項目已培訓輸出5000人。

青海是生態(tài)要省，省內(nèi)藏區(qū)深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部位于三江源和祁連山生態(tài)保護區(qū)內(nèi)，25個省定深度困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于重要的水土防治生態(tài)功能區(qū)，深度貧困地區(qū)絕大部分屬于禁止和限制開發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護的難題還在進一步破解中。

在與青海省政府及有關部門負責人溝通交流時，“打好生態(tài)綠色牌，讓更多貧困群眾吃上‘生態(tài)飯’，走上‘致富路’”的生態(tài)扶貧發(fā)展思路，已經(jīng)實實在在成為貧困人口穩(wěn)定脫貧的重要渠道。據(jù)了解，全省已累計開發(fā)生態(tài)公益性管護崗位16萬個，其中為4.7萬貧困戶每戶均安排一個管護崗位，戶年增收最高達2.16萬元。

■青海的“銜接”經(jīng)驗值得借鑒

成績中同樣隱藏著問題。

從全國來看，如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標中的不愁吃、不愁穿相對容易，實現(xiàn)保障義務教育、基本醫(yī)療、住房安全的“三保障”則相對困難。青海亦是如此。

青海是集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)重點縣全覆蓋區(qū)域，集納了西部地區(qū)、民族地區(qū)、高原地區(qū)、貧困地區(qū)的所有特征。當前青海省仍未脫貧的24.6萬人中，24.1萬是深度貧困人口，6.4萬是特困人口，且大多分布在藏區(qū)和東部干旱山區(qū)，這部分群體是脫貧攻堅最難啃的硬骨頭。

貧困是多種原因造成的社會現(xiàn)象，解決方案也應是多維度的。

除“全面落實西寧、海東兩市貧困家庭和藏區(qū)六州全部學生15年免費教育政策，限額保障貧困大學生就學，全額資助貧困中職生”的教育扶貧和“全面全額資助貧困家庭參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，貧困人口住院費用自費比例下降到平均6%”的健康扶貧外，2015年底青海省在全國率先開展的“兩線合一”工作，實行農(nóng)村低保和建檔立卡對象的數(shù)據(jù)統(tǒng)一、分檔管理和分類施策。

2016年，青海省由民政部門對一般貧困戶每人每年補助400元，對低保貧困戶每人每年補助2016元，對低保戶每人每年補助2500元，同時由扶貧部門針對不同情況落實精準扶貧政策。

2017年，青海出臺了農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實施方案，明確“應保盡保、應扶盡扶、有進有出、動態(tài)管理”原則，將所有貧困人口全部納入低保范圍，低保標準達到每年每人3532元，全面實現(xiàn)“兩線合一”。

截至目前，青海省共保障農(nóng)村低保42萬人，特困供養(yǎng)2.35萬人，農(nóng)村低保標準達到3700元，低保標準高于省定農(nóng)村扶貧標準3532元，低保人數(shù)多于建檔立卡貧困人口，取得顯著成效，走在全國此項工作的前列。

據(jù)第十一、十二屆全國政協(xié)委員，國務院扶貧辦原主任范小建介紹，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接的概念，最早由2008年中央十七屆三中全會決定提出———“完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，堅持開發(fā)式扶貧方針，實現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接?！?/p>

事實上，青海省的一些縣已經(jīng)將民政與扶貧機構合并，組建縣級民政與扶貧開發(fā)局，奠定了實現(xiàn)“兩線合一”的基礎平臺，對開發(fā)式扶貧與保障性扶貧的銜接有促進作用。

范小建拿他調(diào)研去過的海北州海晏縣和剛察縣為例。海北州有4個縣，民政機構和扶貧機構合并的就有3個縣?！霸瓉淼姆鲐氜k公室是設在縣農(nóng)牧局里，屬于副科級單位。機構改革時趕上脫貧攻堅戰(zhàn)，扶貧辦的任務變重，受制于編制有限，就與職能最為相近的民政部門進行了機構合并，隊伍也合到一起。”

毋庸置疑的是，青海省“制度銜接、對象銜接、標準銜接”的做法，在全國各地兩項政策銜接工作的提升方面具有一定的借鑒意義和思考啟發(fā)。意義在于———“兩線合一”或是“低保標準高于農(nóng)村貧困標準”的做法，能夠為貧困群眾起到兜底作用，為如期脫貧系上“保險繩”。從另一個方面，調(diào)研組成員也擔憂：如果分類施策做不到精準，可能會出現(xiàn)“一兜了之”的傾向，將不利于貧困群眾脫貧內(nèi)生動力的激發(fā)。

調(diào)研組的共識是：包括低保在內(nèi)的綜合性保障扶貧還包括教育、醫(yī)療、住房等方面，做法不能是簡單地發(fā)錢或是一味提高扶貧標準，應綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮各類人群的收入，確定保障性措施幫扶的度。保障幫扶力度不是越大越好，處理不好容易引發(fā)“懸崖效應”，在堅持扶貧標準的前提下，重在提高扶貧質量。

■這里的現(xiàn)象其他地區(qū)也有

從青海自身來說，一方面是國家確定的“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)重點區(qū)域之一，擁有較好的政策機遇。另一方面，省州兩級制定了《加快推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅實施方案》和《三年行動計劃》，未來三年計劃投入254億元，著力從產(chǎn)業(yè)扶貧、住房保障、教育扶貧、健康扶貧、就業(yè)轉移扶貧等10個方面下功夫，以“利槍利炮”攻克深度貧困堡壘。

此次，調(diào)研組成員發(fā)現(xiàn)了一個在全國來說都有代表性的現(xiàn)象。

對比海北州海晏縣青海湖鄉(xiāng)達玉日秀村兩戶牧民的收入表發(fā)現(xiàn)：更登家2017年的年收入比吉合升木家多了12.82萬元。兩戶的差別在于，一戶是建檔立卡戶，另一戶不是。同樣，金灘鄉(xiāng)東達村建檔立卡戶張成倉家較非建檔立卡戶王生寶家2017年年收入多19.93萬元。

黃南州河南縣荷日恒村，建檔立卡戶羅東一家4口人僅搬遷住房一項就多收入19萬元；尖扎縣，建檔立卡戶李建國一家5口人僅搬遷住房一項多收入30萬元。

這就引發(fā)了一個值得關注的問題：建檔立卡貧困戶在享受“特惠”政策后，較未建檔立卡的貧困邊緣戶在收入上有較大提升，造成新的不平衡和矛盾。解決舊的問題，不能制造新的問題。

脫貧攻堅的本意，是縮小發(fā)展差距，促進全體人民共享改革發(fā)展成果，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎、確保國家長治久安，具有重大意義。對此，調(diào)研組認為，應當在堅持扶貧標準的前提下，重在提高扶貧質量，處理好“特惠”與“普惠”的關系。

調(diào)研組在海北州調(diào)研時看到，剛察縣在重點幫扶建檔立卡貧困戶的同時，積極幫扶邊緣貧困戶。這種做法大家認為值得借鑒推廣。

目前國家層面對貧困邊緣戶并沒有一個確切的界定標準。青海省考慮到區(qū)域性整體脫貧質量，將貧困邊緣戶調(diào)研的人群范圍定為：“2015年底人均可支配收入在2970元至4000元之間，未納入建檔立卡范圍，并且在生產(chǎn)生活方面還存在一定問題的農(nóng)牧戶?！?/p>

經(jīng)過調(diào)查摸底，青海省有邊緣貧困戶69930戶260869人。對此，王權委員認為，政策性扶持應注重普惠性，適當向各類農(nóng)戶傾斜。其他委員也提出，到戶政策在重點幫扶建檔立卡貧困戶的同時，逐步對邊緣貧困戶分級分類減量化支持。

越接近貧困群眾，調(diào)研組成員越真切認識到，在脫貧攻堅戰(zhàn)中，廣大的貧困群眾才是真正的主體，如何激發(fā)他們脫貧的內(nèi)生動力，更為關鍵。

“現(xiàn)在村里曬太陽的年輕人已經(jīng)找不到了?！贝笸h縣委書記宋晨曦說。

年輕人去哪兒了？

在臺子鄉(xiāng)哇麻村入戶時，調(diào)研組走訪的三戶貧困戶，除了未到學齡的孩子，再就是年齡40+的因病致貧的貧困群眾。貧困戶家里年紀大一點的孩子都在上中學或是大學，無論男娃、女娃。在跟貧困戶馬占海聊時才知道，他的兒子和兒媳也和很多年輕人一樣，脫離了土地，去西寧打工，選擇了跟父輩不一樣的生活方式。

臨別時，馬占海的妻子抱著4歲的小孫女，站在大門前向調(diào)研組揮手告別。她們身后，是自家養(yǎng)了20多頭肉牛的牛棚，一只被拴著的大黃狗叫個不停。

車行漸遠，車后并沒有揚起風沙，窗外的畫面依然清晰：黝黑筆直的道路一側，是被綠色覆蓋了大部分土色的不規(guī)則田地，田地盡頭依然是深縱的大山溝壑；另一側，是艷陽藍天下的西北農(nóng)舍。