生態(tài)補(bǔ)償亟待增強(qiáng)硬約束

——潘碧靈常委的發(fā)言

生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分?！董h(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，2016年，國辦印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，但由于缺乏法律約束、資金保障困難等原因，目前工作推進(jìn)仍然比較緩慢。

首先，縱向生態(tài)補(bǔ)償不全面、不平衡、不到位。一是不全面。2008年開始建立的國家重點(diǎn)生態(tài)功能縣財政轉(zhuǎn)移支付制度主要是對森林功能的補(bǔ)償，對濕地和水環(huán)境保護(hù)基本沒有涉及。比如洞庭湖作為國家重要濕地，湖區(qū)相關(guān)縣區(qū)就沒有納入補(bǔ)償范圍。二是不均衡。2008年，中央縱向生態(tài)補(bǔ)償只涉及452個縣、60億元，雖然目前已擴(kuò)大到818個縣、600多億元，但仍有為保護(hù)生態(tài)作出重要貢獻(xiàn)的縣未納入。同時，納入的縣少的補(bǔ)償兩三千萬，多的補(bǔ)償過億，縣域間不均衡。三是不到位。重點(diǎn)生態(tài)功能縣大部分財政較為困難，由于對生態(tài)補(bǔ)償資金的用途缺乏硬性要求，補(bǔ)償資金難以防止或避免被擠占、挪用的現(xiàn)象。

其次，橫向生態(tài)補(bǔ)償缺乏法規(guī)政策硬約束。盡管中央層面出臺了資金獎補(bǔ)政策，但大部分省推進(jìn)力度不夠。由于缺乏有效協(xié)商平臺和機(jī)制，橫向生態(tài)補(bǔ)償往往陷入“只說不做”“知易行難”的困局，象征意義遠(yuǎn)大于實(shí)際意義。

第三，專項生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。生態(tài)補(bǔ)償（賠償）對保護(hù)者缺乏吸引力，對違法者缺乏威懾力。如現(xiàn)有生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致很多林農(nóng)不愿意納入國家生態(tài)公益林。類似騰格里沙漠8家污染企業(yè)支付5.69億生態(tài)修復(fù)賠償金的案例也是屈指可數(shù)，不足以給違法企業(yè)造成威懾。

為此，建議：

一、 理順體制機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償管理體制涉及發(fā)改、財政、環(huán)保等許多部門，現(xiàn)綜合牽頭部門不明確，各部門工作職責(zé)不清，部門間整體協(xié)調(diào)不夠，工作要求不嚴(yán)。國家應(yīng)盡快明確綜合牽頭部門，出臺責(zé)任清單和任務(wù)清單，加強(qiáng)督辦督察。大幅度提高重點(diǎn)生態(tài)功能縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的考核比重，強(qiáng)化地方黨委政府主體責(zé)任。

二、 加快專項立法。目前，我國還沒有針對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行專門立法，現(xiàn)有的法律規(guī)定分散在多部法律之中。有關(guān)部門出臺的一些規(guī)章和政策，權(quán)威性和約束性不夠，誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰賠償?shù)睦嬲{(diào)節(jié)格局沒有真正形成。要加快出臺生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)利益主體的權(quán)利義務(wù)、考核評估辦法、責(zé)任追究等。

三、 建立多元機(jī)制。充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，加快建立政府統(tǒng)籌、多層次、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一是將生態(tài)補(bǔ)償納入各級財政預(yù)算安排，中央財政進(jìn)一步加大對國家重點(diǎn)生態(tài)功能縣的轉(zhuǎn)移支付力度。二是加大環(huán)境稅和各種資源費(fèi)征收力度并明確用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎亍Ｈ欠e極推進(jìn)資源使（?。┯脵?quán)、排污權(quán)交易等市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。四是搭建協(xié)商平臺，完善支持政策，推動開發(fā)受益區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上下游采取資金補(bǔ)助、對口協(xié)作、共建園區(qū)等多種方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。五是督促企業(yè)承擔(dān)起生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，促使企業(yè)把生態(tài)成本內(nèi)置為企業(yè)內(nèi)部成本。六是建立獨(dú)立公正的生態(tài)資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境損害評估制度，對生態(tài)保護(hù)地區(qū)根據(jù)其生態(tài)貢獻(xiàn)給予相應(yīng)補(bǔ)償，對損害生態(tài)環(huán)境的行為給予全額生態(tài)損害賠償。

四、 擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。將濕地、飲用水源地保護(hù)區(qū)等具有重要保護(hù)功能的區(qū)域，基本農(nóng)田、未污染耕地保護(hù)區(qū)等為保護(hù)大氣環(huán)境、耕地和土壤環(huán)境作出貢獻(xiàn)的區(qū)域，以及部分限制開發(fā)區(qū)域，如蓄滯洪區(qū)等，納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，應(yīng)納盡納、應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)。