作者:江蘇高校法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 李小紅

罰款是一種重要的行政處罰類型,1996年10月1日起施行的行政處罰法規(guī)定“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,行政處罰不停止執(zhí)行”;當事人逾期不繳納罰款的,作出行政處罰決定的行政機關(guān)可以采取每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款的強制執(zhí)行措施。由此可見,加處罰款,本質(zhì)上是執(zhí)行罰,是一種行政強制執(zhí)行手段。

2012年1月1日起施行的行政強制法對行政強制執(zhí)行有專章規(guī)定,依據(jù)該法,行政強制執(zhí)行程序有兩類,即行政機關(guān)強制執(zhí)行和行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行。根據(jù)基本的法律適用原則,在實務(wù)中,行政機關(guān)和人民法院對待加處罰款問題均應(yīng)克制。

一、 具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)加處罰款應(yīng)克制

行政機關(guān)作出行政決定,同時負責強制執(zhí)行,可以提高行政效率,但畢竟是一種運動員兼裁判員的制度,為防止行政權(quán)濫用,行政強制法對此進行了嚴格限制,即只有具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)才可強制執(zhí)行,同時執(zhí)行程序必須嚴格依法進行。針對加處罰款問題該法作了多方面限制:一是適用前提特定,即行政機關(guān)只能針對逾期不履行“金錢給付義務(wù)的行政決定”的當事人才可決定是否加處罰款。二是加處罰款上限特定,即加處罰款的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額。三是加處期間特定,即實施加處罰款或者滯納金超過三十日,行政機關(guān)應(yīng)啟動催告、強制執(zhí)行等后續(xù)程序。盡管有如上限制,但法律規(guī)定的依然模糊,比如“可以”“不可以”加處罰款的裁量標準是什么?超過三十日之后行政機關(guān)怠于催告、強制執(zhí)行是否還應(yīng)繼續(xù)加處罰款?等等,這些都給實務(wù)工作帶來困擾。

筆者認為,具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)加處罰款應(yīng)克制。具體說來:一是如果通過查封、扣押、凍結(jié)等措施可以確保罰款得到執(zhí)行,則不應(yīng)再加處罰款。因為加處罰款的目的是促進相對人在法定期限內(nèi)履行法定義務(wù),如果這一目的已經(jīng)達到,則加處罰款就失去正當性。二是對于基數(shù)較大的罰款,各地應(yīng)設(shè)定更加具體的加處罰款上限。法律規(guī)定“加處罰款的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”,但對于動輒上千萬的罰款,任何一個主體籌集繳款都需要一定的時間,如果逾期不繳每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款,則逾期三四十天后,加處罰款數(shù)額即可上千萬,這相當于變相實施“一事二罰”。三是相對人逾期未繳罰款行政機關(guān)應(yīng)及時啟動催告、強制執(zhí)行程序,不應(yīng)為增加加處罰款而怠于履行職責。

二、 無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)不宜直接決定加處罰款

加處罰款是執(zhí)行罰,那么無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)即不宜直接決定加處罰款。當前,不少行政機關(guān)在制作處罰決定書時,一方面告知相對人收到處罰決定書之日起十五日即應(yīng)繳納罰款,逾期加處執(zhí)行罰;另一方面又告知相對人如不復議、訴訟又不履行決定,將申請人民法院強制執(zhí)行。這是一種自相矛盾的行政處罰決定,依法理及當前的法律規(guī)定,無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)不宜在罰款類行政處罰決定書中列入加處罰款內(nèi)容。

復議、訴訟期間不停止執(zhí)行的法理在于行政行為效力先定,法律依據(jù)主要是行政處罰法第四十五條規(guī)定,即“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或者提起行政訴訟的,行政處罰不停止執(zhí)行,法律另有規(guī)定的除外”。從法理角度看,行政行為效力先定的目的在于及時制止違法行為,維護行政主體執(zhí)法權(quán)威,與“及時制止違法行為”法益相關(guān)的行政處罰主要是指行為罰,而罰款是典型的財產(chǎn)罰,財產(chǎn)罰不及時履行并不損害這一法益,先予執(zhí)行財產(chǎn)罰反而會使后續(xù)執(zhí)行工作陷入混亂;行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)威也可以通過事后的強制執(zhí)行程序予以保障。從法律角度看,行政強制法、行政訴訟法均有類似規(guī)定,即行政相對人如在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不履行行政決定的,行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行,或者依法強制執(zhí)行。據(jù)此規(guī)定,強制執(zhí)行行政處罰的條件是相對人在法定期限內(nèi)既不進行權(quán)利救濟也不履行,如果在相對人權(quán)利救濟期間即加處執(zhí)行罰,顯然與上述法律規(guī)定相悖。

三、 人民法院不應(yīng)支持行政機關(guān)對相對人權(quán)利救濟期間的加處罰款

除行政強制法、行政訴訟法的規(guī)定外,針對加處罰款問題,《最高人民法院行政審判庭關(guān)于行政處罰的加處罰款在訴訟期間應(yīng)否計算問題的答復》(〔2005〕行他字第29號)明確規(guī)定“對于不履行行政處罰決定所加處罰款屬于執(zhí)行罰,在訴訟期間不應(yīng)計算”。同時,實踐中,還有一個問題需要引起復議機關(guān)和人民法院重視,即無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)在其行政處罰決定書中直接決定了加處罰款,在后續(xù)的行政復議、訴訟程序中各方當事人僅僅圍繞行政處罰罰款進行辯、議、審,而對加處罰款問題不置可否,一旦行政處罰決定被維持,則其中的加處罰款同時生效。如此,行政機關(guān)在申請人民法院強制執(zhí)行時,往往會請求既執(zhí)行罰款本金,也執(zhí)行加處罰款,此時,如果人民法院支持了行政機關(guān)對相對人權(quán)利救濟期間的加處罰款,則違反了行政強制法的立法本意,變相給予無行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)以執(zhí)行權(quán)。換言之,如果行政機關(guān)的行政處罰決定書中載有加處罰款內(nèi)容,行政復議、訴訟期間,復議機關(guān)和人民法院應(yīng)對加處罰款加以理涉,不應(yīng)漏議、漏審;如果行政機關(guān)申請人民法院直接執(zhí)行加處罰款,人民法院不宜支持。