環(huán)境部發(fā)指南明確污染損害評估路徑 涉及土壤與地下水污染案件不斷增多

半個(gè)多月前,一樁時(shí)間跨度長達(dá)3年的土壤污染案件在江蘇省高級人民法院二審落槌。這個(gè)案件就是備受關(guān)注的“常州毒地案”。之所以歷經(jīng)兩年多時(shí)間才有了終審結(jié)果,其中一個(gè)重要原因就是土壤污染損害鑒定太過復(fù)雜。

為了解決類似問題,生態(tài)環(huán)境部近日印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南　土壤與地下水》(以下簡稱《指南》)。生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司、環(huán)境規(guī)劃院負(fù)責(zé)人(以下簡稱有關(guān)負(fù)責(zé)人)指出,《指南》適用于我國境內(nèi)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。生態(tài)環(huán)境管理和生態(tài)環(huán)境司法均需生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估作為技術(shù)支撐。

責(zé)任難定

2018年歲末,曾引發(fā)社會廣泛關(guān)注的“常州毒地案”二審宣判。江蘇省高級人民法院經(jīng)審理后作出終審判決:撤銷一審判決,江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司3家污染企業(yè)在判決生效后在國家級媒體上就其污染行為向社會公眾賠禮道歉,向兩環(huán)保組織支付律師費(fèi)及差旅費(fèi)46萬元,并承擔(dān)一審案件受理費(fèi)100元、二審案件受理費(fèi)100元,駁回兩環(huán)保組織的其他訴訟請求。

2015年9月,常州外國語學(xué)校搬遷新校址后,多名學(xué)生出現(xiàn)了身體不適癥狀。這一事件被公開曝光后引發(fā)社會高度關(guān)注。此后,環(huán)保組織自然之友和中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會對上述3家企業(yè)提起公益訴訟,要求3家企業(yè)消除污染危害,并承擔(dān)相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用,向公眾賠禮道歉,承擔(dān)原告因訴訟支出的相關(guān)費(fèi)用。

2016年12月21日,常州市中級人民法院對兩家環(huán)保組織提起的訴訟進(jìn)行一審開庭審理。常州法院認(rèn)為,常州市政府已經(jīng)對案涉地塊的環(huán)境污染損害開展修復(fù)工作,環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制,公益訴訟的目的已在逐步實(shí)現(xiàn),判決兩家環(huán)保組織自然之友和綠發(fā)會敗訴,并承擔(dān)189.18萬元的案件受理費(fèi)。兩家環(huán)保公益組織不服,向江蘇高院提起上訴。直到2018年12月27日,這起案件才最終畫上句號。而近年來發(fā)生的類似案件,絕不僅“常州毒地案”一起。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部介紹,我國土壤與地下水環(huán)境污染形勢較為嚴(yán)峻,近年來涉及土壤與地下水環(huán)境污染的案件不斷增多,連續(xù)發(fā)生了騰格里沙漠污染事件、隴南銻尾礦庫泄漏事件以及華北滲坑污染事件等涉及土壤與地下水污染的案件。

生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,相對于其他環(huán)境污染,土壤與地下水污染的累積時(shí)間更長,污染成因更復(fù)雜,污染責(zé)任的確定更困難,損害數(shù)額往往也更為巨大。因此,盡快出臺土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范十分重要,有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求。

改革啟動

2015年4月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,明確提出要“建立獨(dú)立公正的生態(tài)環(huán)境損害評估制度”。2017年12月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》),全面啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革?！斗桨浮芬笱芯恐贫ㄨb定評估管理制度和工作程序,保障獨(dú)立開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估。

“生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是生態(tài)環(huán)境管理的重要依據(jù),是開展突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對等工作的基礎(chǔ),也是作出行政處罰等處理決定的考慮因素之一?！庇嘘P(guān)負(fù)責(zé)人說,2014年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,2016年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)司法文件均明確了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作的支撐作用。

2015年司法部與環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》,明確規(guī)定土壤與地下水環(huán)境損害司法鑒定是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的重要內(nèi)容。2013年以來,生態(tài)環(huán)境部還相繼印發(fā)了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱、損害調(diào)查、鑒定評估推薦方法、虛擬治理成本法等一系列技術(shù)規(guī)范。

有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,《指南》是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系的重要組成部分。

方法明確

有關(guān)負(fù)責(zé)人說,我國境內(nèi)因環(huán)境污染或生態(tài)破壞導(dǎo)致的涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估可以適用《指南》,但是,核與輻射事故導(dǎo)致的土壤與地下水生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估工作不適用本《指南》。

也就是說,凡是涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估,包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,無論引起損害的是突發(fā)環(huán)境事件、歷史遺留工業(yè)污染、廢棄物廢水長期累積排放,還是生態(tài)破壞事件,均可適用于《指南》。

有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,《指南》規(guī)定了涉及土壤與地下水的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估的工作程序,以及各個(gè)工作環(huán)節(jié)的主要技術(shù)要點(diǎn),包括鑒定評估準(zhǔn)備、損害調(diào)查確認(rèn)、因果關(guān)系分析、損害實(shí)物量化、損害恢復(fù)、恢復(fù)效果評估等。

其中,損害調(diào)查確認(rèn),主要明確了地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查、土壤與地下水污染狀況調(diào)查、土壤與地下水生態(tài)服務(wù)功能調(diào)查、基線水平調(diào)查等基本要求,以及損害確認(rèn)的基本原則等內(nèi)容。

對于以往最難以厘清的因果關(guān)系問題,《指出》則明確指出,對于污染環(huán)境行為導(dǎo)致的損害,結(jié)合鑒定評估準(zhǔn)備以及損害調(diào)查確認(rèn)階段獲取的信息,進(jìn)行污染源解析；提出從污染源到受體的遷移路徑假設(shè),并對其進(jìn)行驗(yàn)證；基于污染源解析和遷移路徑驗(yàn)證結(jié)果,分析污染環(huán)境行為與土壤與地下水損害之間是否存在因果關(guān)系。對于破壞生態(tài)行為導(dǎo)致的損害,分析破壞生態(tài)行為導(dǎo)致土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能損害的機(jī)理,判定破壞生態(tài)行為與土壤與地下水環(huán)境及其生態(tài)服務(wù)功能損害之間是否存在因果關(guān)系。

對于損害恢復(fù),《指南》主要規(guī)定了土壤與地下水基本恢復(fù)、補(bǔ)償性恢復(fù)與補(bǔ)充性恢復(fù)方案的篩選程序與原則,以及恢復(fù)費(fèi)用核算方法。對于不能恢復(fù)的情況,《指南》針對不同利用類型土地和地下水的生態(tài)服務(wù)功能特點(diǎn),明確了損害價(jià)值量化的方法。

有關(guān)負(fù)責(zé)人說,《指南》重點(diǎn)解決了如何開展土壤與地下水損害調(diào)查的問題。具體包括如何開展地質(zhì)和水文地質(zhì)調(diào)查,如何合理布設(shè)土壤與地下水損害調(diào)查點(diǎn)位,如何快速識別土壤與地下水中特征污染物等。

同時(shí),還就如何開展土壤與地下水損害因果關(guān)系分析給予明確?！吨改稀分赋?結(jié)合鑒定評估準(zhǔn)備以及損害調(diào)查確認(rèn)階段獲取的損害事件特征、評估區(qū)域環(huán)境條件、土壤與地下水污染狀況等信息,采用必要的技術(shù)手段對污染源進(jìn)行解析；構(gòu)建概念模型,開展污染介質(zhì)、載體調(diào)查,提出特征污染物從污染源到受體的遷移路徑假設(shè),并通過遷移路徑的合理性、連續(xù)性分析,對遷移路徑進(jìn)行驗(yàn)證；基于污染源解析和遷移路徑驗(yàn)證結(jié)果,分析污染環(huán)境行為與損害之間是否存在因果關(guān)系。

此外,《指南》還就如何對土壤與地下水損害進(jìn)行量化、如何對土壤與地下水損害價(jià)值進(jìn)行量化等給予明確。