民法典物權(quán)編第十一章為“土地承包經(jīng)營權(quán)”，第330條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！钡?39條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)?！边@就是人們通常所說的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”制度，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)可以分離，由不同的主體行使。

這一制度，是結(jié)合中國實(shí)際所做的創(chuàng)造，既堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，又促進(jìn)農(nóng)村土地的適度流轉(zhuǎn)，是有利于農(nóng)村土地制度改革、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的好制度。這一制度最先由經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，但遭到了法學(xué)家的強(qiáng)烈反對(duì)。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)法理上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是一項(xiàng)完整的權(quán)利，不能也不應(yīng)分離。

為了從法律上論證“三權(quán)分置”制度的必要性與可行性，在2014年到2016年，我和研究團(tuán)隊(duì)的同事們先后兩次接受中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托，承擔(dān)了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場研究”和“農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律制度研究”兩項(xiàng)課題，為此做了一些基礎(chǔ)性工作。

2013年底，中農(nóng)辦明確要求以專題調(diào)研方式對(duì)最先提出“三權(quán)分離”的湖北省及武漢市農(nóng)村土地市場交易所（以下簡稱“武交所”）進(jìn)行“麻雀解剖”。為此，我們成立了專門的課題組，在對(duì)武漢、宜昌、襄陽進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)“武交所”從2009年掛牌成立至2013年底，累計(jì)辦理的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易項(xiàng)目1669宗、交易金額99.69億元、流轉(zhuǎn)土地面積98.16萬畝、涉及農(nóng)戶16萬戶的資料進(jìn)行了綜合分析，形成了《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場調(diào)研報(bào)告》《武漢農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)的法律問題研究》兩份成果，在充分肯定武交所按照“三權(quán)分離”模式促進(jìn)農(nóng)村集體土地市場化改革取得成效的基礎(chǔ)上，指出了面臨的困難和問題。其在法律上，存在六個(gè)方面的挑戰(zhàn)：“三權(quán)分離”在政策上已經(jīng)明確，在法律上尚未明確；承包期限的政策表述與法律規(guī)定存在沖突；現(xiàn)行法律和政策規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)只能在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，阻礙了宅基地使用權(quán)的交易；物權(quán)法中的“房地一體”原則極大地限制了農(nóng)村房屋所有權(quán)交易；集體建設(shè)用地入市存在重大法律障礙；土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有政策依據(jù)，沒有法律依據(jù)。

據(jù)此，課題組提出了“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)改革，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易相關(guān)法律修訂和改革試點(diǎn)工作”的整體建議。在立法方面，建議在修改憲法第10條的基礎(chǔ)上，將“土地承包經(jīng)營權(quán)”拆分為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，按照“三權(quán)分離”的思路修訂完善土地管理法、農(nóng)村土地承包法、經(jīng)營權(quán)抵押貸款改革試驗(yàn)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，選擇有條件的地方開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同權(quán)、同價(jià)、同等入市的改革試驗(yàn)。同時(shí)，修改物權(quán)法、擔(dān)保法等相關(guān)法律。

2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，隨后，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，標(biāo)志著農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。

在新的中央文件中，正式將原來的“三權(quán)分離”表述為農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。這一理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)上沒有問題，但在以大陸法系理論和立法為基礎(chǔ)的中國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，“三權(quán)分置”理論存在著與既有物權(quán)體系相容性不夠、造成權(quán)利層次體系復(fù)雜等問題，法學(xué)理論界尤其是民法學(xué)界對(duì)于這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)分歧巨大。尤其是在民法典編纂已經(jīng)啟動(dòng)的情況下，如何在民法典中規(guī)定農(nóng)村集體土地制度，成為了一個(gè)重點(diǎn)問題。

2014年底，中農(nóng)辦再次下達(dá)委托函，要求我們就“農(nóng)村集體土地制度改革的法律問題”繼續(xù)進(jìn)行研究。課題組最終形成了《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的法律制度研究》《農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革及農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能的法律問題研究》兩份報(bào)告，專門對(duì)“三權(quán)分置”的法律表達(dá)進(jìn)行了認(rèn)真研究，提出在正確理解“三權(quán)分置”對(duì)于中國農(nóng)村土地制度改革獨(dú)特價(jià)值的基礎(chǔ)上，法律上可以表達(dá)為雙層關(guān)系：

其一，為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，集體土地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）在其所有權(quán)之上為本集體農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)，體現(xiàn)著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的法權(quán)關(guān)系。此時(shí)，“土地承包經(jīng)營權(quán)”與“集體土地所有權(quán)”分置并被賦予物權(quán)性質(zhì)，穩(wěn)定地傳達(dá)著集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的土地利用關(guān)系。

其二，如其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用該農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則由該農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的農(nóng)戶之間簽訂利用合同（流轉(zhuǎn)合同），由農(nóng)地利用者在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)之上設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)。這里，“土地經(jīng)營權(quán)”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”分置，也被賦予物權(quán)性質(zhì)，以傳達(dá)穩(wěn)定其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間土地利用關(guān)系的信號(hào)。

同時(shí)，課題組提出了修改相關(guān)法律和民法典編纂的具體建議。2019年，土地管理法、農(nóng)村土地承包法先后修訂，“三權(quán)分置”順利入法，為民法典編纂奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。