■ 文/圖 本報記者 王 碩

“無山不綠，有水皆清，四時花香，萬壑鳥鳴……”這是著名林學家、新中國第一任林業(yè)部部長梁希為祖國河山描繪的動人畫面。如今，中國正以前所未有的堅定，懷揣“替山河裝成錦繡，把國土繪成丹青”的夢想一往無前地走在建設生態(tài)文明的道路上。

對此，全國政協(xié)委員、中科院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任樊杰有著更為深刻的感受與理解。他作為專家委員會委員參與了4屆國家五年發(fā)展規(guī)劃編制工作；主持了我國目前國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度——“全國主體功能區(qū)劃”的研究工作。從他的角度憶往昔、談變化、望未來，或許能給我們帶來更多的啟發(fā)——

思路變了，“雷鋒”多了

記者：20世紀80年代初我們就把保護環(huán)境確立為基本國策。但似乎沒有完全阻礙生態(tài)的破壞過程。黨的十八大之后，我們親身感受到，我國的生態(tài)環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)折性的變化。您參加了從“十一五”到“十四五”五年規(guī)劃的編制工作，在這過程中，印象最深的是什么？

樊杰：黨的十八大是生態(tài)文明建設的重要分界點。我認為有兩個突出的轉(zhuǎn)型：

第一：過去，如果要讓地方政府以犧牲GDP增長速度來實現(xiàn)生態(tài)保護和環(huán)境治理，會不大樂意做。中央報告里年年談，每個五年規(guī)劃都在提“對環(huán)境保護的重視前所未有”，但工作中沒有完全落實。黨的十八大以后，全社會從心里有了認同——中國到了發(fā)展方式和發(fā)展目標必須轉(zhuǎn)型的時刻。發(fā)展模式不能是以資源環(huán)境為代價了；越來越多的地方政府，把生態(tài)保護和環(huán)境治理當作己任、為之奮斗的目標。地方政府的政績觀從單純追求GDP，轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo良好的生態(tài)環(huán)境也是政績、也是地方發(fā)展的競爭力”。

第二：過去，全社會尚未形成生態(tài)保護和環(huán)境治理的自覺意識、更難形成自覺的行為。通常是由中央明確關(guān)閉什么樣的企業(yè)、取締什么樣的工藝來治污，地方政府落實就行。黨的十八大以后，越來越多的地方政府把建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，確定為本地發(fā)展戰(zhàn)略，把保護好生態(tài)環(huán)境作為提高人民福祉和增強自我發(fā)展?jié)摿Φ闹匾緩?。特別是隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的形成，在我國欠發(fā)達、但自然生態(tài)具有資源優(yōu)勢的地區(qū)，地方政府和人民群眾自覺地意識到保護好生態(tài)就是未來發(fā)展的最大優(yōu)勢。

記者：我們在采訪中也發(fā)現(xiàn)，地方政府現(xiàn)在津津樂道的，是生態(tài)環(huán)境治理成績。從治理思路的角度來看，“十三五”到“十四五”，國家在部署上又有哪些變化？

樊杰：生態(tài)文明的建設是一個循序漸進的過程，國家部署方面也是一個不斷科學化、合理化的過程。我覺得主要有以下幾點：

首先，治理的重點從“十一五”“十二五”更專注環(huán)境治理到“十三五”“十四五”生態(tài)+環(huán)境并重。

黨的十八大之前，治理污染是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的主要抓手。之后，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護和環(huán)境治理并重，更加重視恢復和增強自然承載能力，更加重視保護生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和健康水平。

這其實是有很大區(qū)別的。環(huán)境與人的關(guān)系很直接，環(huán)境問題就發(fā)生在人們生活周邊；而生態(tài)通常著眼一個大的地域系統(tǒng)，和大家有一定的距離。比如在三北地區(qū)植樹造林，你可能當時沒有體會到它的作用。但多年后，不經(jīng)意間，你會突然意識到，哦，沙塵暴減少了。

所以說，環(huán)境治理往往能短期立即見效，地方政府可立即見政績、人民可以及時謀福利；但生態(tài)保護，我們從學術(shù)上叫“外部性強”，可能做完以后更多的是給別人和其他地方謀了福利，在長遠發(fā)展中才能見效。過去，很多地方或一屆政府可能不愿意做這樣的“雷鋒”，但現(xiàn)在這種觀念有了變化。

其次，治理思路從黨的十八大以前以單要素為主、以分部門治理為主，發(fā)展到黨的十八大以后強調(diào)系統(tǒng)觀，也就是貫徹“山水林田湖草”的系統(tǒng)治理觀，現(xiàn)在還把“沙”“冰”都納入其中。

黨的十八大以前，治理內(nèi)容主要是以局域、以地方行政區(qū)為主；黨的十八大以來開始積極推進以大的生態(tài)系統(tǒng)、大的流域為治理單元，比如粵港澳大灣區(qū)、珠三角、長三角區(qū)域以及長江流域、黃河流域，強調(diào)的是大的自然單元，在自然單元和生態(tài)系統(tǒng)中，更有利于統(tǒng)籌上下游、左右岸、山地和平原、陸地和海洋的關(guān)系，更有利于統(tǒng)籌水土氣生等各自然要素的關(guān)系。

最后，黨的十八大以前更多注重工程治理、人工修復，投資規(guī)模決定治理效果。之后，注重自然修復，認識到運用自然演變規(guī)律，減少人類干擾和工程舉措。

記者：就是更加尊重自然規(guī)律了。

樊杰：對。習近平總書記講生態(tài)文明，第一條就是要尊重自然規(guī)律。什么叫生態(tài)文明，怎樣叫尊重自然規(guī)律？就是在每個人的決策過程或者行為舉動時，會考慮到是否善待了自然。當然，目前還存在不小差距。

我在國科大給研究生上生態(tài)文明課時，一般開堂會給學生做一個問卷：問大家在出行選擇交通工具時，是根據(jù)哪些因素做出決策的。

同學們常常會羅列：票貴不貴、事急不急、交通狀況怎么樣等等。在一個大教室里的300個人中，也就只有一兩個人會提到一個因素——對環(huán)境友好不友好。這是具有碩士生文化素質(zhì)人群的答案。如果更大范圍內(nèi)，能想到這點的比例估計更低。

什么時候算是真正步入生態(tài)文明社會了？人們在做決策時，會自覺地考慮我的這個行為對生態(tài)是否友好，是否善待了自然，這才表明生態(tài)文明的意識滲透到人們血液中了，才是生態(tài)文明的社會。我們還需要努力。

好生態(tài)會越來越“值錢”

記者：現(xiàn)在大家都在學習貫徹習近平總書記的“兩山”理論。但很多地方，生態(tài)環(huán)境好，卻依然很窮。怎么讓大家去相信“綠水青山”真的能是“金山銀山”？

樊杰：生態(tài)維系著地球系統(tǒng)的可持續(xù)運轉(zhuǎn)，它本來應該是無價的，用“金山銀山”比擬“綠水青山”，就是通過體現(xiàn)綠水青山是昂貴的、有高價值的，才方便現(xiàn)階段社會更好地理解和接受。

從經(jīng)濟學角度：什么叫值錢，就是稀缺。從供給側(cè)看，綠水青山在地球系統(tǒng)的存在是越來越少了，特別是原真的、純自然的更少了。但在需求側(cè)，當人均國民收入越過1萬美元門檻后，人類需求從最基本的生理（食物和衣物）需求發(fā)展到中高級的精神需求。人們口袋里多增加的錢，會有越來越大的比例用于觀光休閑、學習體驗、養(yǎng)生健身等方面，人們?yōu)楦蓛舻乃?、干凈的空氣舍得花錢，而綠水青山恰恰是實現(xiàn)這些需求的合適的自然環(huán)境，也是提供綠色生態(tài)食品的合適的自然環(huán)境。這對于自然生態(tài)系統(tǒng)在工業(yè)化和城市化中保留下來、經(jīng)濟卻欠發(fā)達的地區(qū)，無疑是后發(fā)優(yōu)勢、有望實現(xiàn)綠水青山的經(jīng)濟價值。

這些年，越來越多的地方政府、老百姓都開始自覺地保護生態(tài)和熱愛環(huán)境，一個重要的原因也在于意識到生態(tài)的價值，而且這種價值確實在現(xiàn)實中兌現(xiàn)了。

我個人認為，綠水青山的經(jīng)濟價值只要不兌現(xiàn)，就不可能形成可持續(xù)的生態(tài)保護。現(xiàn)代化的社會不能讓為生態(tài)保護作貢獻的人總在受窮。隨著國富民富，越來越稀缺的綠水青山會越來越“值錢”。而破解這些地方“不受窮”的金鑰匙，就是要建立新的機制，要加大改革力度。

記者：比如哪些機制？

樊杰：我國現(xiàn)行的多數(shù)社會運行機制是適合于工業(yè)文明時期的。面向生態(tài)文明建設的要求，建立機制的目的，是要有助于實現(xiàn)共同富裕。

這可以分為三種不同的情形：

第一種是具有發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的資源潛力和開發(fā)利用合理性的區(qū)域，比如，能進行生態(tài)旅游建設的地方。這類地區(qū)主要是通過市場機制建立，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值化，政府只需制定規(guī)則并加強管理。

第二種是當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)脆弱或者敏感性強的區(qū)域，特別是履行生物多樣性保護、人類的水源涵養(yǎng)等生態(tài)功能的地區(qū)。這些區(qū)域不應允許人類更多地介入、干擾，生態(tài)系統(tǒng)提供的是廣域的公共生態(tài)產(chǎn)品，保護好這些區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)是給全社會謀福利。因此國家必須通過財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償?shù)葯C制來認可和實現(xiàn)這些生態(tài)功能的生態(tài)價值，保護脆弱和敏感生態(tài)也能獲得經(jīng)濟收益。

第三種就是“一方水土確實養(yǎng)活不了一方人”的生態(tài)重點功能區(qū)，應該通過城市化、生態(tài)移民等人口流動措施逐步將這個地區(qū)的剩余勞動力或自然條件下超載的人口轉(zhuǎn)移出來。培養(yǎng)遷出人口的就業(yè)技能就成為政府的主要責任。

現(xiàn)在開展國土空間規(guī)劃、制定區(qū)域政策、健全空間治理體系，就是要科學識別這些區(qū)域，進行分門別類，實施有針對性、差異性的生態(tài)價值實現(xiàn)模式。

解密主體功能區(qū)

“一張圖”來管全國

記者：您提到國土空間規(guī)劃。我注意到，“十二五”規(guī)劃中一個變化就是納入了幾張彩圖，表達了城鎮(zhèn)化、生態(tài)安全等戰(zhàn)略格局；“十三五”規(guī)劃增加了全國主體功能區(qū)示意圖。當時被評價為：我國首創(chuàng)的一種國土空間開發(fā)制度。習近平總書記也提出，要發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎(chǔ)制度作用。但不少人其實并不了解它是什么。您主持了課題組，研制了首部全國主體功能區(qū)劃圖。這是張什么圖？

樊杰：打個比方，你有一個新居室，需要裝修和布置，肯定先要做一個平面設計，設計好了再去采購東西，這樣，居室的布置才能不亂。國家也一樣，主體功能區(qū)示意圖就是布局全國國土空間的開發(fā)保護活動所依據(jù)的一張藍圖，是對國土空間的一份優(yōu)化配置方案。主要思路就是把中國全域按照自然承載力和功能適宜性，劃分為城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)等不同的區(qū)域，給每個縣確定主體功能定位，共同構(gòu)建發(fā)揮地方比較優(yōu)勢的美麗國土面貌。

剛才我提到，黨的十八大以前，大家都是以GDP論英雄。地方政府不顧自己的自然稟賦，一心一意謀經(jīng)濟發(fā)展；由于土地財政的吸引力，城市建設用地也不斷擴大。而城市周邊往往都是最好的農(nóng)田，所以城市化和工業(yè)化首先是對糧食安全產(chǎn)生了威脅。

正因為看到這些威脅，中央提出，18億畝耕地紅線必須“死?！?。但城市擴展也是剛性需求，耕地就需要占補平衡，到哪里開發(fā)新的耕地呢？只有填湖、填海、上山、削坡，通過侵占生態(tài)用地彌補耕地損失，這樣生態(tài)安全又受到脅迫。

所以當時我國面臨兩個交織的問題——隨著工業(yè)化和城市化盲目推進，糧食安全出問題了，生態(tài)風險也加大了。中央政府必須加大宏觀引領(lǐng)，各地必須按照自己的資源環(huán)境承載能力，走差異化的發(fā)展道路。

因此，主體功能區(qū)應運而生。主體功能區(qū)規(guī)劃出臺，相關(guān)配套措施也逐步完善。其中給重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付是含金量最高的主體功能區(qū)配套政策。多年實施效果看，戴上了生態(tài)功能區(qū)“帽子”的地方，都為主體功能區(qū)大唱贊歌。

我認為，主體功能區(qū)，是我國在工業(yè)文明時期干了一件生態(tài)文明的事兒。包括地方和部門政府的思想觀念和改革舉措，逐步從只盯著GDP轉(zhuǎn)向同時重視糧食安全、生態(tài)保護了，從“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)榉诸惒町惢珳驶墓芾砹?，這個觀念的轉(zhuǎn)變是主體功能區(qū)作出的最大貢獻。

記者：目前，國家正在完善國土空間規(guī)劃體系，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。那這個規(guī)劃出臺后，會是什么樣的？

樊杰：主體功能區(qū)制度是生態(tài)文明改革的一項基礎(chǔ)性制度。要實現(xiàn)制度落地，需要更精細的設計、系統(tǒng)的配套。健全國土空間規(guī)劃體系是落實制度的有效途徑。

特別是隨著國土空間規(guī)劃智能化管理系統(tǒng)的應用，全國“一張圖”就可以輕而易舉地運用到空間管制方面。在這張圖上，你可以點到具體地塊的功能屬性。任何項目上馬前，都可以先在這張電子圖上查詢項目性質(zhì)是否與功能定位匹配。任何人想要隨意改變規(guī)劃就難上加難了，任何違背功能定位的開發(fā)利用方式都將一清二楚。

邁向共同富裕，迎接新的大考

記者：政府工作報告提出，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，依靠共同奮斗，扎實推進共同富裕，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。在這個歷史階段，你認為生態(tài)建設方面有哪些重要的抓手？

樊杰：共同富裕是一個大理念?！案辉！辈粌H是要增加人民收入水平，還要提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務。“共同”不僅要工業(yè)化和城市化地區(qū)的人民，也要生態(tài)保護和糧食主產(chǎn)區(qū)的人民共享現(xiàn)代化建設的成果。

在這個過程中，聚焦點是生態(tài)產(chǎn)品價值化。一個新的抓手，就是“雙碳”。

實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，對中國現(xiàn)階段的發(fā)展來說壓力很大。一方面，支撐經(jīng)濟發(fā)展要求能源消費不斷增加；另一方面，碳排放還需要在2030年達峰，這就意味著只能大規(guī)模調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。

長遠的碳中和，要求在減排的同時，增強固碳能力。這對不同區(qū)域提出不同要求。城市化、工業(yè)化地區(qū)必須節(jié)能、減排、治污一起抓，被倒逼著必須走高質(zhì)量發(fā)展道路。對欠發(fā)達地區(qū)而言，由于自然稟賦是水光風等綠色能源富集地區(qū)，綠能開發(fā)就為這些地區(qū)提供了新的契機；同時也是生態(tài)固碳的主要區(qū)域。

這對中國來說是新考題。去年出現(xiàn)了“拉閘限電”、經(jīng)濟增長下滑等現(xiàn)象，其原因之一就是簡單地用能源雙控政策實現(xiàn)雙碳目標的偏差所致。

因此，正如習近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團審議時所說，要堅持降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同推進，不能脫離實際、急于求成。

這是一個復雜的決策系統(tǒng)，更需要科學。過去不科學，也許能夠拆東墻補西墻；但現(xiàn)在有可能變成，你拆了東墻，西墻也沒補好。所以在生態(tài)文明領(lǐng)域加快治理能力和治理體系現(xiàn)代化步伐，對生態(tài)文明建設提出了更高要求。

必須清楚地看到，生態(tài)產(chǎn)品實現(xiàn)價值化、綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山，都是要錢的，都只能在發(fā)展中才能使之兌現(xiàn)。而我們面臨的經(jīng)濟發(fā)展形勢又格外嚴峻，在這樣的背景下，是不是還有生態(tài)保護的“定力”，又是一場大考。

記者：形勢好像很嚴峻？

樊杰：應該這么理解：改革路上遇到問題、荊棘，其實都是正?，F(xiàn)象。中央一直在探索怎么把這些事做得更好。實踐證明，我國所有這些的生態(tài)文明改革方向是對的，黨中央、國務院和全社會在生態(tài)文明建設的方向上是形成共識的。接下來，應對新形勢、按照高要求，需要的就是一步步做實做細做好。

記者：對未來5年，您有什么期待？

樊杰：我認為，在建設美麗中國的這個大目標框架下，生態(tài)文明建設應該作出更大貢獻。

我期待著盡快系統(tǒng)地梳理各項生態(tài)文明制度，出臺升級版的生態(tài)文明改革方案。如果說中國在改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展奇跡震撼了全人類；未來，中國在生態(tài)文明建設中也應該在全世界叫響，樹立中國新形象，彰顯中國新面貌。

中國有中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，有國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗教訓，還有我們自身結(jié)合中國特色形成的理解與實踐，我們的未來光明可期，這不僅是未來5年，而是一個新的時代。

為可持續(xù)發(fā)展作一些貢獻

記者：我注意到，作為全國政協(xié)委員，您已經(jīng)連續(xù)4年以提案或社情民意方式建議推進“青藏高原國家公園群”建設。為什么提出這些提案？

樊杰：我是比較早從城鎮(zhèn)化、從區(qū)域發(fā)展維度研究青藏高原的科研人員。

青藏高原在全球的自然生態(tài)獨特性和社會文化的獨特性是不容置疑的。對于生活在海拔500米以下的全球80%的人口而言，這個“世界第三極”呈現(xiàn)的一切都令人向往、感到神秘。

因此，到了現(xiàn)階段，西藏真正的發(fā)展優(yōu)勢就是生態(tài)旅游。以國家公園為載體，轉(zhuǎn)換為金山銀山，可以成為生態(tài)重要但相對貧困區(qū)域重要的可持續(xù)發(fā)展機遇，一條實現(xiàn)同步現(xiàn)代化的新路徑。當然這一定要限定在科學測定的環(huán)境開發(fā)容量內(nèi)，并制訂精細的開發(fā)運營規(guī)則。

2017年，中國科學院啟動了第二次青藏高原綜合科學考察項目，組建了國家公園分隊，我擔任分隊長。從2017年至今，我們分隊走遍了青藏高原所有可能建設國家公園的地方，撰寫近200萬字的科考報告。通過評價，論證了青藏高原建設國家公園群是可行的，我們提出由6個旗艦國家公園為引領(lǐng)、2個跨國公園和13個國家公園共同構(gòu)成的青藏高原國家公園群總體布局科學方案草案。

作為政協(xié)委員，在詳盡的調(diào)研基礎(chǔ)上，我們也希望通過提案，通過政協(xié)平臺，向國家鄭重推進此事。

記者：為什么是國家公園“群”？目前這些建議進展如何？

樊杰：國家公園一般強調(diào)的是系統(tǒng)的完整性、原真性和可被人觀賞的這種景觀價值。青藏高原本身就是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，有雪山、有湖泊、有草原、有藏文化?！叭骸钡母拍罹褪且堰@些要素涵蓋其中，既融合成一個整體，又不互相競爭。當然，在具體執(zhí)行中，這需要我們設計合理的生態(tài)保護地方案和生態(tài)旅游產(chǎn)品，提升自然保護水平和游客的游憩體驗。

這些建議被中央有關(guān)部門和地方政府采納，已經(jīng)開始部署和開展相關(guān)規(guī)劃工作，也就是說，這些概念正在轉(zhuǎn)變?yōu)檎臎Q策行動。

記者：這些年的工作中，最讓您感到欣慰的是什么？

樊杰：回顧這些年的工作，讓我最驕傲的其實是讓“人類活動不能超越資源環(huán)境承載能力”的科學概念、基本規(guī)則、發(fā)展模式應用到了許多領(lǐng)域。

承載力顯現(xiàn)價值是在汶川重建規(guī)劃時，要回答重建是原地重建還是在別的地方選址？中央把這一艱巨的任務交給了科學工作者，讓科學工作者去論證。我領(lǐng)銜了這個任務，通過對災區(qū)承載力評價提出了解決方案。

汶川重建規(guī)劃方案公布后，全球幾乎沒有負面輿論，聯(lián)合國還在中國就此問題開了經(jīng)驗交流會。為什么？因為我們的方案是符合科學原理和邏輯的，遷出多少人，就地安置多少人，是按資源環(huán)境承載力經(jīng)過科學論證、科學分析的。

汶川重建后，中央認可這一理念和做法，將資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(“雙評價”)作為基礎(chǔ)性工作納入國土空間規(guī)劃工作中。

從主體功能區(qū)到“雙評價”再到青藏高原國家公園群，能對中國可持續(xù)發(fā)展作一些貢獻，頗感欣慰。