十三屆全國人大常委會專題講座第三十一講數字經濟的發(fā)展與治理

黃益平

來源：中國人大網  2023年01月03日 09:18:25

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

數字經濟是第四次工業(yè)革命的產物，也是我國離國際經濟技術前沿最近的經濟部門，一些頭部數字經濟企業(yè)甚至排在全球的前列。作為一個發(fā)展中國家，我國的這個成就十分了不起。同時，數字經濟對于我國經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展，也具有舉足輕重的意義。但在過去一段時期，數字經濟領域也出現(xiàn)了一些諸如損害消費者利益和不正當競爭等的不規(guī)范行為。如何構建有效的數字經濟治理體系，促進數字經濟健康發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化的一個重要課題。

一、數字經濟發(fā)展是市場化改革的重要成果

數字經濟是繼農業(yè)經濟、工業(yè)經濟之后的主要經濟形態(tài)，是以數據資源為關鍵要素，以現(xiàn)代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力，促進公平與效率更加統(tǒng)一的新經濟形態(tài)。[1]《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》提出，“以數據為關鍵要素，以數字技術與實體經濟深度融合為主線，加強數字基礎設施建設，完善數字經濟治理體系，協(xié)同推進數字產業(yè)化和產業(yè)數字化，賦能傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，培育新產業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，不斷做強做優(yōu)做大我國數字經濟。”

數字經濟包括五大類產業(yè)：數字產品制造業(yè)、數字產品服務業(yè)、數字技術應用業(yè)、數字要素驅動業(yè)和數字化效率提升業(yè)。前四類為“數字產業(yè)化”部分，指為產業(yè)數字化提供數字技術、產品、服務、基礎設施和解決方案，以及完全依賴于數字技術、數據要素的各類經濟活動，這是數字經濟的核心產業(yè)。第五類則為“產業(yè)數字化”部分，指利用數據與數字技術對傳統(tǒng)產業(yè)進行升級、轉型和再造的過程。[2]據北京大學課題組測算，2012-2018年間，數字經濟部門對GDP增長的貢獻達到了74.4%。[3]另外，據中國信息通信研究院估計，2021年，我國數字產業(yè)化規(guī)模為8.35萬億元，占GDP比重為7.3%。產業(yè)數字化規(guī)模達到37.18萬億元，占GDP比重為32.5%。[4]同年美國數字經濟規(guī)模蟬聯(lián)世界第一，達到15.3萬億美元。中國位居第二，7.1萬億美元。[5]

平臺經濟是數字經濟的一種特殊形態(tài)，它是指依托于云、網、端等網絡基礎設施并利用人工智能、大數據分析、區(qū)塊鏈等數字技術工具撮合交易、傳輸內容、管理流程的新經濟模式。常見的數字平臺包括電子商務、網絡約車、文娛、社交媒體、搜索、數字金融等。我國在自1994年接入互聯(lián)網之后的近三十年間，涌現(xiàn)了數量巨大的互聯(lián)網公司，其中一些已經成長為全國甚至全球的頭部平臺。根據美國調查公司CBInsights的統(tǒng)計，截至2022年9月底，全球總共有1199家“獨角獸”企業(yè)，也即估值超過10億美元的初創(chuàng)企業(yè)，其中美國公司占比54.1%，全球第一。中國公司占比14.4%，位居第二。

一般認為我國數字經濟具有“大而不強”的特點。[6]“大”主要體現(xiàn)在覆蓋的用戶、市場的規(guī)模和企業(yè)的數量，“不強”主要是指質量不高，技術優(yōu)勢不突出，關鍵領域的創(chuàng)新能力也不足。2021年，我國數字經濟占GDP之比為39.8%，也顯著低于德國、英國和美國的65%以上。對比中美最大的10家創(chuàng)新企業(yè)，我國有七家的業(yè)務模式是由商業(yè)模式驅動，另外三家則是技術創(chuàng)新驅動。美國則有七家是由技術創(chuàng)新驅動，只有三家是商業(yè)模式驅動。另外，我國幾乎所有的頭部平臺都是以消費互聯(lián)網為主，只有少數兼營產業(yè)互聯(lián)網。在美國，專注消費互聯(lián)網與產業(yè)互聯(lián)網的頭部平臺的數量幾乎相同。如果說美國數字經濟的比較優(yōu)勢在技術，我國數字經濟的比較優(yōu)勢則在市場。

考慮到我國還是一個發(fā)展中國家，數字經濟“大而不強”的特征也不能算是一個缺陷。無論看數字經濟的規(guī)模，還是看頭部平臺的數量，我國穩(wěn)居全球第二，這是一個非常了不起的成就。在過去的五、六年間，我國前沿數字技術的創(chuàng)新能力實現(xiàn)了突飛猛進般的進步。根據英國學者的統(tǒng)計，如果把美國、歐洲、日本和中國的專利數放在一起，我國的區(qū)塊鏈技術專利占比80%，計算機視覺技術專利占比60%以上，自動駕駛技術專利占比約40%，我國在這些領域的專利數都超過了美國。[7]自十八世紀中葉以來，全球已經發(fā)生過四次工業(yè)革命。在第四次工業(yè)革命期間，我國第一次緊隨著數字技術進步的步伐，運用大數據、云計算、互聯(lián)網、區(qū)塊鏈和人工智能等新技術創(chuàng)新經濟活動，這是一個歷史性的進步。

我國的數字經濟發(fā)展能夠取得巨大的成就，貢獻因素很多，最為重要的是“有為政府”和“有效市場”的結合，有為政府不僅改善營商環(huán)境、克服市場失靈，還適當超前地建設了大量的數字基礎設施，有效市場則將大量的資源特別是資金配置到新興的數字經濟產業(yè)。一方面，數字經濟是我國市場化改革最為耀眼的經濟成就之一，同時也創(chuàng)造了許多“中國夢”的典型案例。幾乎每一家頭部企業(yè)，最初都是由一位或數位年輕人形成創(chuàng)業(yè)的想法，然后利用市場動員起規(guī)模龐大的技術、人才、資金，讓新的數字經濟產品或模式迅速落地并不斷地迭代、改進。另一方面，數字經濟發(fā)展也得益于我國相對發(fā)達的數字基礎設施。無論看移動電信的覆蓋面，還是看互聯(lián)網的普及率，中國都顯著領先于絕大多數發(fā)展中國家，這得益于多年來政府在數字基礎設施領域所做的“適度超前”的布局與投資。目前我國已建成全球規(guī)模最大、技術領先的網絡基礎設施。截至2021年底，建成142.5萬個5G基站，總量占全球60%以上，5G用戶數達到3.55億戶，行政村通寬帶率達100%。

另外一些因素在特定階段也發(fā)揮了推動數字經濟發(fā)展的重要作用，包括超大規(guī)模的人口、較弱的個人權益保護以及與國際市場的相對分隔，但其中有些因素已經發(fā)生改變或者很快就會改變。首先，超過14億的人口數量有利于創(chuàng)新、試驗新產品、新業(yè)務模式，對于發(fā)揮數字經濟的規(guī)模效應尤其重要，我國一些頭部平臺擁有數億甚至十億用戶。其次，過去我國對個人權益特別是個人隱私保護存在不足，這為數字經濟創(chuàng)新提供了很大的空間，但許多業(yè)務侵犯了個人權利，野蠻生長，這正是數字經濟專項整治試圖重點解決的問題之一。最后，迄今為止國內數字經濟行業(yè)與國際市場是分隔的，這為國內企業(yè)的成長贏得了時間和空間，但可以預期的是，國內外市場分隔的局面不可能長期持續(xù)。

隨著我國經濟開啟新時代新征程，數字經濟發(fā)展也在步入新的階段。一方面，高質量發(fā)展是建設社會主義現(xiàn)代化強國的首要任務，數字經濟理應承擔起助力高質量發(fā)展的使命。數字經濟已經形成了較大的規(guī)模，在一些技術領域也在快速地趕上來，但技術優(yōu)勢還需要進一步培育，在商業(yè)模式創(chuàng)新的基礎上，更加重視關鍵領域的創(chuàng)新能力，提升數字經濟發(fā)展的質量。業(yè)務重點也要進一步擴展，更加貼近實體型經濟，從消費互聯(lián)網擴大到產業(yè)互聯(lián)網，從“新零售”到“新制造”。另一方面，現(xiàn)在數字經濟治理從專項整治走向常態(tài)化監(jiān)管，一些比較突出的問題已經得到了糾正，數字經濟發(fā)展也開始走入一個新的更為規(guī)范、健康的階段。但監(jiān)管與治理是一個長期的任務，正如習近平總書記所指出：“推動數字經濟健康發(fā)展，要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展?！?/span>

二、數字經濟的收益與挑戰(zhàn)同樣突出

數字技術帶來的經濟改變是革命性的，《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》就提出，“數字經濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正推動生產方式、生活方式和治理方式深刻變革，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量?！奔涌鞌底纸洕母哔|量發(fā)展，對于我國在2035年達到中等發(fā)達國家水平、在2049年建成社會主義現(xiàn)代化強國，都具有十分重要的意義。

數字技術對經濟運營機制的改變可以用“三升三降”來概括，即擴大規(guī)模、提升效率、改善用戶體驗、降低成本、控制風險和減少直接接觸。這些改變主要是基于數字技術所具有的一些全新的經濟特性，比如規(guī)模經濟、范圍經濟、網絡外部性、雙邊或多邊市場等。規(guī)模經濟意味著企業(yè)的規(guī)模越大，平均成本越低、經營效率越高，這可能是得益于數字技術的長尾效應，即在完成固定成本投入之后，進一步擴大經營規(guī)模的邊際成本很低。范圍經濟是指同時生產多種產品的總成本低于分別生產各種產品的成本之和，這可能是數字經濟領域跨界競爭現(xiàn)象十分普遍的主要原因。網絡外部性是指一個網絡的使用者越多，其人均的使用價值也就越高，網絡本身的市場價值也就越大。而雙邊市場是指相互提供網絡收益的獨立用戶群體的經濟網絡，一組參與者加入平臺的收益取決于加入該網絡的另一組參與者的數量，這樣，數字平臺對一方的定價往往會考慮對另一方的外部影響。正是基于這些特性，許多數字平臺都是動輒擁有數億的用戶，而且同時提供多種線上服務，甚至還對用戶提供免費甚至補貼的服務。

數字經濟給我國的生產方式、生活方式與社會治理方式帶來了翻天覆地的改變：一是提升人民群眾的生活質量。購物、點餐、約車、訂酒店等日常生活所需要的服務幾乎全部可以在線上安排，既節(jié)省時間與開支，還能享受更為豐富的消費品類。在新冠疫情期間，線上交易對于消費發(fā)揮了重要的穩(wěn)定器的作用；二是改善了經濟活動的普惠性。利用規(guī)模經濟和長尾效應，數字經濟服務已經覆蓋超過十億的個人和將近一億的個體經營者，同時還降低了創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)的門檻，在活躍了經濟微觀細胞的同時，還創(chuàng)造了兩億左右的靈活就業(yè)機會；三是加速創(chuàng)新并孵化了許多新的數字經濟業(yè)態(tài)。幾乎所有的數字經濟企業(yè)都是創(chuàng)新型機構，它們依靠新技術孵化新的制造與服務業(yè)態(tài)，大多數頭部平臺還都是知識產權的大戶；四是利用數字技術改造傳統(tǒng)產業(yè)，達成提質增效的目的。產業(yè)數字化從聚焦個別經營環(huán)節(jié)到覆蓋整個產業(yè)鏈生態(tài)系統(tǒng)，形成了越來越強的經濟動能。

我國的數字金融創(chuàng)新提供了一個有代表性的案例，它既是扎根中國大地的金融革命，又是國際前沿的金融創(chuàng)新。兩家頭部移動支付機構的活躍用戶規(guī)模領先全球，支付效率與安全也表現(xiàn)出色。而幾家新型互聯(lián)網銀行一方面利用數字平臺快速、海量、低成本地獲客并積累數字足跡，另一方面利用大數據與機器學習方法進行信用風險評估，這個被稱為“大科技信貸”的創(chuàng)新業(yè)務模式，可以服務大量既無財務數據、又缺乏抵押資產的“信用白戶”。在新冠疫情期間，一些傳統(tǒng)金融機構暫停了服務，但數字金融機構卻在持續(xù)地提供支付、投資及信貸等服務。國際貨幣基金組織（IMF）的格奧爾基耶娃總裁因此親自出面邀請國內學術機構一起于2020年6月聯(lián)合組織關于大科技信貸的閉門研討會?！氨本┐髮W數字普惠金融指數”顯示，在2011-2021年間，數字普惠金融發(fā)展水平的地區(qū)差異大幅縮小，數字金融服務已經跨越“胡煥庸線”，觸達廣闊的西部地區(qū)。[8]

但數字經濟領域也出現(xiàn)了不少值得深入思考并解決的問題。

第一，數字經濟的規(guī)模效應是否必然導致壟斷？做大企業(yè)規(guī)模、形成市場勢力是每一個企業(yè)家追求的經營目標，而規(guī)模效應也意味著規(guī)模越大、效率越高，但這樣就可能造成一家獨大、贏者通吃的局面。在現(xiàn)實中，許多頭部數字經濟企業(yè)確實都是“巨無霸”，在國內市場占據很大的份額。數字大平臺沖擊線下小廠小店的現(xiàn)象并不少見，平臺的使用者更無法判定平臺資源配置與定價的公平性。前些年諸如“二選一”之類的排他性協(xié)議也很常見。因此，市場參與者常常會擔心大企業(yè)利用市場支配地位實施壟斷行為。

第二，如何在大數據分析效率與個人隱私保護之間取得平衡？“數據是新的石油”、新的生產要素，通過大數據分析撮合供需雙方、管理信用風險等大量新興業(yè)務模式已經成功落地并取得了不錯的經濟效益。但過去信息保護不到位，不合規(guī)、不合法地搜集、加工并使用數據的現(xiàn)象十分普遍，個人隱私與商業(yè)機密泄露的事件時有發(fā)生。效率與權益之間的平衡點應該劃在哪里，這是一個重要的政策難題。如果數據保護不到位，就會損害個人與機構的權益，甚至引發(fā)社會與經濟風險。如果保護過度，大數據分析可能就無從做起。

第三，數字平臺究竟會促進還是遏制經濟創(chuàng)新？數字經濟企業(yè)確實都具有很強的創(chuàng)新基因，如果沒有創(chuàng)新能力，它們也不可能快速發(fā)展，成長為有一定規(guī)模的企業(yè)。但數字平臺企業(yè)在成為“巨無霸”之后，是否還會保持創(chuàng)新動力與能力，是一個值得觀察的問題。所謂的“獵殺式并購”，就是一些頭部數字平臺利用充足的現(xiàn)金流，大量收購相近業(yè)務領域的初創(chuàng)企業(yè)，然后束之高閣，其目的是消滅潛在的競爭對手。另外，一些頭部平臺通過燒錢做大市場，這類商業(yè)模式的創(chuàng)新也許會擠占過多的創(chuàng)投基金，從而影響硬科技創(chuàng)新。

第四，數字經濟如何才能更好地助力我國實現(xiàn)共同富裕的愿景？從其普惠性看，數字經濟應該是有利于改善收入分配的，約兩億個門檻低、工作時間靈活的“零工”就業(yè)機會是一個很好的例子。但可能還有硬幣的另一面：一是數字經濟企業(yè)的快速成長往往伴隨著一大批傳統(tǒng)企業(yè)的倒閉，這樣就會有很多員工需要再就業(yè)；二是“零工”就業(yè)的工作條件并不好，許多外賣員“被困在算法里”，而且他們的社會保障通常也不是很完善；三是數字經濟領域的財富集中度非常高，行業(yè)參與者并不一定都能獲得與其貢獻對等的收入與財富。

三、治理體系的構建需要從理念創(chuàng)新入手

數字經濟的優(yōu)勢很突出，挑戰(zhàn)也很嚴峻。2020年底的中央經濟工作會議提出“反壟斷”與“防止資本無序擴張”，由此開啟了數字經濟領域的專項整治政策。在之后的近兩年間，決策部門制定了相關的法律，也采取了不少監(jiān)管舉措。2022年底的中央經濟工作會議則明確提出，“要大力發(fā)展數字經濟，提升常態(tài)化監(jiān)管水平，支持平臺企業(yè)在引領發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)、國際競爭中大顯身手。”從專項整治走向常態(tài)化監(jiān)管，治理體系會變得更加明確，從而提供一個比較穩(wěn)定的政策環(huán)境，這將有利于數字經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

數字經濟具有許多全新的特性，因此不應簡單地套用傳統(tǒng)經濟的治理方法，甚至也不宜照搬歐美的一些政策實踐。在歐美有一種觀點，認為數字經濟治理只要集中關注幾家頭部平臺就可以了，[9]這個思路對中國不太適用。歐美的常態(tài)化監(jiān)管相對比較成熟，因此，加強數字經濟治理的重點就在于規(guī)范頭部平臺的行為，特別是反壟斷。而我國的治理框架剛剛開始搭建，需要關注的不僅僅是頭部平臺的壟斷行為，所有數字經濟企業(yè)的經營行為都需要規(guī)范。

數字經濟治理中經常碰到的壟斷問題與數據問題提供了兩個很好的實例，印證為什么不能簡單地套用傳統(tǒng)經濟的治理方法。而這就要求在嚴謹分析的基礎上，做政策理念的創(chuàng)新，然后才能構建適應數字經濟特性的治理體系。

反壟斷是平臺經濟專項治理政策的主要內容之一。我國的《反壟斷法》明確了四類壟斷行為，即經營者達成壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經營者集中和濫用行政權力排除、限制競爭。2021年2月7日，國務院反壟斷委員會發(fā)布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，這是第一份關于平臺經濟反壟斷政策的完整框架。[10]4月10日，國家市場監(jiān)管總局對阿里巴巴就其“二選一”行為做出處罰，這是平臺經濟領域第一張反壟斷的罰單。11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，標志著我國反壟斷政策特別是平臺經濟領域反壟斷政策走入全新的階段。

自1890年頒布《謝爾曼法》以來，美國反壟斷政策的思想大致可以劃分為兩個階段，上個世紀八十年代之前的“結構主義”和之后的“行為主義”。結構主義主要基于這樣一個觀察，即市場集中度和企業(yè)績效呈正相關。因此，如果政府可以直接調整市場結構，就可以起到釜底抽薪的反壟斷效果。形成于上個世紀初的布蘭迪斯主義不僅僅反對壟斷，直接反對龐大。行為主義對結構主義的主要批評是，如果單純地懲罰大企業(yè)，就是在懲罰競爭優(yōu)勝者，這對行業(yè)發(fā)展、經濟增長都是不利的。是否存在壟斷，不能只看市場結構，而應該看市場行為。如果企業(yè)在做大經營規(guī)模的同時增進了消費者福利，那就不應該受到懲罰。而反映消費者福利的一個指標就是價格，如果企業(yè)利用市場支配地位，提高價格從而獲取超額利潤，那就是壟斷行為。

不過消費者福利或價格這個簡單易行的標準在數字經濟的壟斷行為面前往往顯得無能為力，因為許多平臺經常壓低消費者價格甚至提供免費服務。但多邊市場與網絡效應等特性表明，不收費并不一定意味著“免費”，也并不一定表明這些企業(yè)不擁有壟斷地位。通過補貼一邊的用戶以擴大市場規(guī)模，恰恰是平臺企業(yè)經常采用的提高營業(yè)收入甚至形成市場支配地位的重要策略。雖然“免費”的服務在短期內對消費者有利，但如果這個商業(yè)策略的目的是做大市場規(guī)模甚至改變市場結構，最終獲取壟斷地位，從長期看對消費者是不利的。消費者福利標準不適應平臺經濟領域的壟斷，直接推動了布蘭迪斯主義在美國的重生。[11]

但這樣又回到了行為主義對結構主義的批評，“大就是問題”的視角更不適合數字經濟領域，因為它與數字技術的特性是背道而馳的。傳統(tǒng)經濟學理論認為，市場支配地位越強，價格就越高，“無謂損失”或福利損失就越大。但數字經濟最重要的特性就是長尾效應、規(guī)模經濟。如果以規(guī)模判定壟斷，就會出現(xiàn)一個無法化解的矛盾：數字經濟企業(yè)要么做不起來，一旦做大，就很可能被反壟斷、被分拆。如果那樣，數字經濟也就永遠無法發(fā)展。

數字經濟的范圍經濟特性有可能讓充分競爭與規(guī)模經濟實現(xiàn)共存。不喜歡大的企業(yè)規(guī)?；蛘吒叩氖袌龇蓊~，主要還是擔心造成“贏者通吃”的局面，但這是傳統(tǒng)經濟的理念，比如在石油或者鋼鐵行業(yè)。范圍經濟意味著一旦平臺在一個行業(yè)做大，很容易展開跨行業(yè)競爭，比如短視頻平臺做外賣、社交平臺做搜索。即便能夠做大，也并不一定能夠獨霸市場，在2013年-2020年間，電商市場份額發(fā)生非常大的改變，原先“一家獨大”的電商平臺失去了超過一半的市場份額，這說明它之前并不擁有市場支配地位。

判斷數字經濟領域是否存在壟斷，既不應該簡單地看“消費者福利”，更不應該只關注“企業(yè)規(guī)?！?，而應該重視“可競爭性”條件，即潛在競爭者進入或退出市場的便利度。[12]如果便利度高，潛在競爭者就可以對在位企業(yè)形成較大的競爭壓力。在這種情況下，即便一個行業(yè)只有一家或少數幾家企業(yè)，在位企業(yè)就無法自由地實施壟斷行為、榨取高額利潤。需要指出的是，“可競爭性”條件的決定因素是潛在競爭者進入的沉沒成本，這里所說的沉沒成本不只包括營業(yè)牌照，也包括用戶和數據等條件。另外，較強的“可競爭性”也不必然導致較高的競爭程度，但仍然可以阻止在位企業(yè)實施壟斷行為。

因此，“可競爭性”條件是一個可以指導平臺經濟領域經濟監(jiān)管與反壟斷執(zhí)法的重要概念。用“可競爭性”的分析框架來討論我國當前面臨的問題，起碼有兩個方面的重要啟示。一是與美國相比，我國平臺經濟領域的競爭程度似乎要高一些。在美國，四家頭部平臺長期主導一些行業(yè)，或許更應該擔心壟斷問題。為什么美國平臺企業(yè)跨行業(yè)經營的現(xiàn)象相對少一些？可能有多種原因，比如更為嚴厲的監(jiān)管限制、數據與人工智能的應用導致了更高的進入門檻以及“心照不宣的合謀”。但無論如何，目前我國平臺經濟的跨行業(yè)競爭的現(xiàn)象十分普遍，競爭程度較高。相比較而言，我國平臺經濟領域反壟斷的緊迫性沒有美國那么強烈。

二是平臺經濟的監(jiān)管政策也應該關注“可競爭性”條件。如果保持很高的“可競爭性”，形成壟斷的可能性就會下降。即便發(fā)現(xiàn)壟斷行為的證據，也盡量不要采取分拆的做法，而應該盡力減少潛在進入企業(yè)的沉沒成本、降低進入與退出市場的門檻。如果用戶人數是重要的進入門檻，可以考慮在不同平臺之間實現(xiàn)聯(lián)通。以電信網絡為例，只要有手機、能聯(lián)網，就可以聯(lián)系到所有人，并不取決于用戶加入的電信系統(tǒng)的大小。如果數據是主要成本，也許可以考慮允許用戶攜帶數據或者在不同平臺之間實現(xiàn)某種形式的共享。當然，這些措施不可能徹底消除那些大平臺的相對優(yōu)勢，也不應該無視頭部平臺在做了大量投資以后獲取一定回報的正當要求。采取政策措施保障一定程度“可競爭性”條件的目的是防范出現(xiàn)壟斷行為，而不是盲目地追求平臺之間的絕對平等。

數據要素的治理思路也同樣需要創(chuàng)新。2020年4月，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置的體制機制的意見》首次將“數據”與土地、勞動力、資本、技術等傳統(tǒng)要素并列，并強調要加快培育數據要素市場。數據成為生產要素，將改寫生產函數，放大其它生產要素的貢獻度并提高總要素生產率。這其實是為發(fā)展中國家提供了一條趕超領先經濟的新途徑。

根據《數字中國發(fā)展報告（2021年）》的數據，2017年-2021年，我國數據產量從2.3ZB增長至6.6ZB，2021年的數據產量在全球的占比為9.9%，位居世界第二。[13]但據國家工業(yè)信息安全發(fā)展研究中心的測算，2020年我國數據要素市場的規(guī)模約為545億元，約為美國的3.1%、日本的17.5%。我國數據的產量巨大，但使用效率還有待提高。因此，如何培育數據要素市場，提升數據要素的供給能力，構建數據治理體系，充分發(fā)揮海量數據和豐富應用場景優(yōu)勢，確保數字經濟高質量發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化建設中的一個重大課題。

數據要素治理體系是指統(tǒng)籌數據要素生產、流通、使用、收益分配過程的一系列政策與制度安排。傳統(tǒng)要素的治理體系有兩個重要的原則，一是明確所有權，二是保障公平交易。這兩個原則同樣適用于數據要素的治理，但在具體做法上需要創(chuàng)新，因為與傳統(tǒng)生產要素相比，數據要素具有一些鮮明的特征。數據要素形成過程中參與方比較多，并且在使用過程中各方的重要性也有很大差異，這意味著數據很難像土地、勞動和資本那樣清晰地確定所有權。同時，數據不僅包含部分有關個人隱私和商業(yè)機密的信息，還呈現(xiàn)出非排他性、非競爭性和非耗竭性的特性，再加上比較難形成標準化的產品，信息不對稱的矛盾十分突出，因此也無法像土地、勞動和資本那樣在市場上流通。

近日，中共中央、國務院剛剛發(fā)布了《關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《數據二十條》），提出了一系列創(chuàng)新性的數據治理思路與制度。其中最值得關注的設計可能是數據產權結構性分置制度，即數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權“三權分置”。對公共數據、企業(yè)數據和個人數據，實行分類分級確權授權。對于公共數據，主要是加強統(tǒng)籌授權使用和管理，打破“數據孤島”。對于企業(yè)數據，市場主體享有持有、使用、獲取收益的權益。而對于個人信息，則推動數據處理者按照個人授權采集、持有、托管和使用數據。所有這些都是基于一個重要前提，即不損害個人隱私、商業(yè)機密和公共利益。與數據產權結構性分置制度相配合，還要建立數據要素各參與方合法權益保護制度，充分保護數據來源者和數據處理者的權益。

影響數據要素使用效率的另一個重要環(huán)節(jié)是流通。近年來我國已經成立了近40家數據交易所，但業(yè)務開展很不理想，也說明數據交易比其它生產要素或商品交易更為困難?！稊祿畻l》明確支持數據處理者在場內和場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數據，并且提出要設計數據交易市場體系，統(tǒng)籌優(yōu)化布局，嚴控交易場所數量，突出國家級數據交易所的基礎服務功能和公共屬性，同時鼓勵數據商進場交易。審慎對待原始數據的流轉交易行為，對于公共數據尤其要按照“原始數據不出域，數據可用不可見”的要求，以模型、核驗等產品和服務等形式向社會提供。不過，無論是場內還是場外交易，除了權益保障，還有一個很重要的條件是克服數據交易中的信息不對稱，這可能是當前交易所業(yè)務不活躍的主要原因。相對而言，直接交易的點對點模式和間接交易的數據商模式，增加了一道供需匹配的環(huán)節(jié)。因此，短期內也許應該把重點放在支持這類場外交易的規(guī)范發(fā)展，等條件成熟了，再鼓勵他們進場交易。

數據要素治理還有一個其它生產要素不存在的問題，即算法治理。《數據二十條》提到了算法審查，但并沒有具體說明怎么做。北京大學課題組曾經提出了一個算法審計的設想。[14]算法是大數據分析生產率一個重要支柱，對于數字經濟中經營效率的提升和信用風險的管控做出了重大貢獻。與此同時，算法黑箱、算法歧視等問題也時有所聞，關鍵是數字經濟企業(yè)的大部分合作者和消費者完全無法判斷算法的公平性，監(jiān)管部門在現(xiàn)行政策框架下也很難真正做到穿透式監(jiān)管。算法治理的核心可以包括三個層面，一是企業(yè)自我實行合規(guī)管理并制定科技倫理準則，堅持科技向善的導向；二是建立算法備案機制，起碼可以對監(jiān)管部門做到規(guī)則透明；三是監(jiān)管部門或受委托的第三方定期或不定期組織算法審計，也可以在收到其它市場參與者投訴的時候啟動。

四、構建中國特色的數字經濟治理框架

構建適應數字經濟特性的治理體系，促進數字經濟的健康發(fā)展，對于我國實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展、建設社會主義現(xiàn)代化強國，具有十分重要的意義。在構建數字經濟治理框架的過程中，可以考慮如下幾個方面的思路。

好的數字經濟治理體系的核心應該是良好的政策環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。我國的數字經濟發(fā)展已經站在了全球的前排，但也出現(xiàn)了一些不規(guī)范甚至不合法的行為。規(guī)范行為的最有效的方法是確立并落實清晰的治理規(guī)則，而不是運動式的整治，因為規(guī)范的目的是發(fā)展。對于“資本無序擴張”含義，最好能做出更為清晰的界定，比如干預政治、影響意識形態(tài)，這有利于在政策執(zhí)行過程中避免出現(xiàn)擴大化的解讀。劃定“紅綠燈”的做法具有清晰的政策指向，也比較容易理解并執(zhí)行。不過，如果能用“負面清單”的概念替代“紅綠燈”的提法，應該會更加有利于與國際規(guī)則的接軌。

我國已經頒布了不少與數字經濟治理有關的法律法規(guī)，包括《消費者權益保護法》《電子商務法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法》等，這其中的一部分并非專為數字經濟制定，不同法律之間還存在銜接不順的問題。建議全國人大盡快推動制定一部能夠覆蓋所有數字經濟領域的綱領性的《數字經濟法》，將來作為數字經濟領域的基本法，統(tǒng)領全國平臺經濟的治理實踐。

合規(guī)管理是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要部分，其目的是確保經營活動符合法律、規(guī)則和準則的要求。合規(guī)管理在數字經濟領域尤其重要，因為大部分企業(yè)的業(yè)務都涉及海量的數據、豐富的場景以及復雜的算法，完全依靠外部資源實施監(jiān)管，難度非常大。通過合規(guī)管理，企業(yè)主動與監(jiān)管部門合作，克服技術障礙，落實治理政策。企業(yè)可以主動向監(jiān)管部門備案算法，并為監(jiān)管部門或第三方獨立機構實行算法審計提供技術條件。企業(yè)還應該制定科技倫理準則，為“科技向善”提出更高的標準。

數字經濟的一些業(yè)務尚未納入正規(guī)的統(tǒng)計體系，征稅的難度也很大，但財稅政策覆蓋數字經濟既有利于實現(xiàn)公平稅負，也有助于資源在全社會的有效配置。近期稅務部門已經加大了對平臺企業(yè)、網絡直播等偷漏稅行為的處罰力度。建議以落實“雙支柱”方案為切入點讓財稅政策體系完整地覆蓋數字經濟，根據各地平臺經濟活動的水平分配超大平臺的稅收收入，同時確定最低實際稅率水平，避免各地惡性爭奪平臺企業(yè)總部。這些既能促進地區(qū)經濟平衡發(fā)展，也可以為未來與國際稅收體系接軌鋪路。另外，建議根據數字經濟的特點完善財稅政策，包括充分利用數字技術，以及改善數字經濟收入在不同要素之間的分配規(guī)則，規(guī)范收入分配秩序和財富積累秩序。

[1]?國務院，《“十四五”數字經濟發(fā)展規(guī)劃》，國發(fā)（2021）29號，2021年12月12日。

[14]?沈艷、張俊妮，“平臺經濟中的數據治理”，北京大學平臺經濟創(chuàng)新與治理課題組，《平臺經濟：創(chuàng)新、治理與繁榮》，2022年7月，中信出版社。