今年年初，北京市通州區(qū)獲評(píng)“全國(guó)法治政府建設(shè)示范區(qū)”。之前的2020年7月，通州區(qū)“行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)”獲第一批全國(guó)法治政府建設(shè)示范項(xiàng)目命名。自此，通州區(qū)成為北京市唯一的全國(guó)綜合和單項(xiàng)“雙示范”城區(qū)，走在全國(guó)前列。聽(tīng)聞此消息的北京市政協(xié)委員、農(nóng)工黨北京市委秘書長(zhǎng)張琴琴由衷感到欣慰。去年她剛剛卸任通州區(qū)司法局局長(zhǎng)，殊榮的獲得是對(duì)這位在法治政府領(lǐng)域深耕15年的老法治人最好的肯定。

當(dāng)好政府專職法律顧問(wèn)

“法治政府是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程?！睆埱偾僬f(shuō)，法治政府建設(shè)示范創(chuàng)建是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記法治思想的重要舉措，是加快推進(jìn)副中心高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。在著力打造法治政府建設(shè)“副中心樣板”，為聚力建設(shè)千年之城、創(chuàng)造新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展典范提供有力法治保障的過(guò)程中，張琴琴不僅是見(jiàn)證者，更是建設(shè)者。

張琴琴喜歡用“政府專職法律顧問(wèn)”定位自己多年來(lái)在法治政府建設(shè)領(lǐng)域的角色。作為曾經(jīng)的法制辦主任、司法局局長(zhǎng)，她統(tǒng)籌推進(jìn)法治政府建設(shè)、為區(qū)政府重大行政決策和文件進(jìn)行合法性審查、承擔(dān)政府法律顧問(wèn)職責(zé)，開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督，負(fù)責(zé)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴等。

行政復(fù)議作為法治政府建設(shè)的“晴雨表”和“助推器”，對(duì)法治政府建設(shè)具有重要意義。2008年奧運(yùn)會(huì)召開(kāi)之際，張琴琴初任通州區(qū)法制辦副主任，直接分管行政復(fù)議。她提出要把行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的“主渠道”。“那年全區(qū)的行政復(fù)議案件只有15件，距離主渠道的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)?！彼ㄟ^(guò)調(diào)研大膽提出了廣泛宣傳，暢通渠道，主動(dòng)吸附爭(zhēng)議，鼓勵(lì)行政相對(duì)人通過(guò)復(fù)議方式依法理性表達(dá)訴求。從此，在創(chuàng)新機(jī)制、打造“陽(yáng)光復(fù)議”的路上，張琴琴久久為功。

充分發(fā)揮行政復(fù)議主渠道作用，出臺(tái)《通州區(qū)全面推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的工作方案》，實(shí)現(xiàn)流程、空間、隊(duì)伍、文書規(guī)范化，并在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“五個(gè)率先”，即率先發(fā)布市級(jí)及各區(qū)首份全景式《通州區(qū)行政復(fù)議報(bào)告（1999-2017）》《通州區(qū)行政復(fù)議應(yīng)訴十大典型案例》；率先出臺(tái)《通州區(qū)關(guān)于實(shí)行行政復(fù)議“三公開(kāi)”制度的意見(jiàn)》；率先出臺(tái)《行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)工作方案》；率先完成復(fù)議接待室空間標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)；率先建立22個(gè)行政復(fù)議接待咨詢分中心——“副中心范式”領(lǐng)跑全國(guó)。

“行政復(fù)議有效拉近了政府和群眾之間的距離，提高了政府的公信力，倒逼行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。同時(shí)，我們也把調(diào)解貫穿到行政復(fù)議的全過(guò)程，促進(jìn)案件案結(jié)事了?！睆埱偾僬f(shuō)。

事實(shí)表明，越來(lái)越多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在重大行政決策、規(guī)范性文件制定、重大行政執(zhí)法、應(yīng)議應(yīng)訴等方面選擇首先聽(tīng)取法制部門意見(jiàn)建議，從源頭規(guī)范行政行為。越來(lái)越多的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)善于從典型案例、復(fù)議決定中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，掌握行政執(zhí)法規(guī)律和方法，各行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平大幅提升，行政復(fù)議倒逼作用顯現(xiàn)。

一項(xiàng)項(xiàng)規(guī)范的制度，一個(gè)個(gè)經(jīng)典的案例，六百多平方米嶄新的工作空間，莊重而又溫馨，實(shí)屬來(lái)之不易，張琴琴有感而發(fā)，“日復(fù)一日，年復(fù)一年，滴水穿石，點(diǎn)石成金，我們一直在努力?！?/p>

曾幾何時(shí)，民告官、政府當(dāng)被告，是依法行政的熱搜詞，領(lǐng)導(dǎo)們害怕被訴，更怕敗訴。在這樣的背景下，2012年張琴琴直接推動(dòng)區(qū)政府出臺(tái)了《行政應(yīng)訴工作規(guī)則》，特別對(duì)行政機(jī)關(guān)“一把手”出庭應(yīng)訴作出了硬性規(guī)定。這在北京市尚屬首創(chuàng)?！靶姓?fù)責(zé)人出庭不僅僅是一種責(zé)任，更是一種態(tài)度，關(guān)鍵少數(shù)的法治引領(lǐng)作用正蔚然成風(fēng)?！?018年區(qū)人民法院召開(kāi)了副中心行政訴訟白皮書發(fā)布會(huì)，張琴琴由衷地為政府，為行政機(jī)關(guān)點(diǎn)贊?！案敝行拇笠?guī)模建設(shè)必然帶來(lái)更多的行政訴訟，這正說(shuō)明全社會(huì)法治意識(shí)在增強(qiáng)，對(duì)公平正義的需求在增強(qiáng)，司法的公信力在增強(qiáng)。每年的案件數(shù)量與副中心的執(zhí)法量相比占比微乎其微，說(shuō)明各部門的依法行政能力在提高。對(duì)于敗訴而言，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)可以平和理智坦誠(chéng)地接受，認(rèn)真履行判決裁定?！?/p>

如果說(shuō)行政復(fù)議、行政訴訟只是末端環(huán)節(jié)，依法決策當(dāng)屬依法行政的基礎(chǔ)，可以從源頭上減少法律風(fēng)險(xiǎn)。張琴琴則始終堅(jiān)持政治效果、法律效果和社會(huì)效果的“三統(tǒng)一”，為區(qū)委區(qū)政府做好參謀助手，在潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲中默默推動(dòng)副中心的法治進(jìn)程。

通州區(qū)成為北京市唯一的全國(guó)綜合和單項(xiàng)“雙示范”城區(qū)，凝聚著張琴琴的多年心血，她深情地說(shuō)道，“這是我給副中心呈上的一份依法行政成績(jī)單。我為這樣的成績(jī)而驕傲，也為自己十多年的崗位堅(jiān)守而百感交集”。

法治思維助力“基層之治”

一生法治人，一世法治情。長(zhǎng)期從事基層法治工作的張琴琴，對(duì)于基層治理有較深的思考，因此她時(shí)刻關(guān)注并深入思考著街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)在依法行政方面存在的諸多問(wèn)題，上演了一部長(zhǎng)達(dá)多年的“履職連續(xù)劇”。

2018年“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”被寫入北京市政府工作報(bào)告。張琴琴前瞻性地看到可能出現(xiàn)的問(wèn)題。在市政協(xié)十三屆一次會(huì)議上，剛剛成為十三屆市政協(xié)委員的她，在“落實(shí)北京城市總體規(guī)劃，提高城市精細(xì)化管理水平”專題座談會(huì)上，提出城市治理執(zhí)法要從聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法過(guò)渡。她說(shuō)，各區(qū)對(duì)聯(lián)合執(zhí)法模式進(jìn)行了大量嘗試，有利于解決條塊分割的問(wèn)題。但在實(shí)踐中，也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，例如，街鄉(xiāng)職能還非常有限，不具備執(zhí)法資格，不能做到準(zhǔn)確判斷違法行為，從而精確吹哨；部門執(zhí)法力量有限，不能做到及時(shí)報(bào)到。為了真正實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效執(zhí)法，張琴琴建議，賦予街鄉(xiāng)一定的行政檢查權(quán)，形成的證據(jù)固化下來(lái)作為下一步執(zhí)法的依據(jù)；同時(shí)，加強(qiáng)街鄉(xiāng)執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)，明確街鄉(xiāng)吹哨執(zhí)法的事項(xiàng)清單和固定程序，保證執(zhí)法的延續(xù)性；通過(guò)立法，由聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法過(guò)渡，提高執(zhí)法效率。

同年9月，十三屆市政協(xié)召開(kāi)常委會(huì)會(huì)議，圍繞“強(qiáng)化街道在城市治理中的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建具有首都特點(diǎn)的超大城市治理體系”專題協(xié)商議政。張琴琴在發(fā)言中指出，在城市治理中，街道工作的法治供給不足、法治建設(shè)相對(duì)滯后，已成為影響城市基層治理的一個(gè)重要問(wèn)題。

她指出，盡快制定《北京市街道辦事處條例》，通過(guò)立法，把中央有關(guān)重大決策部署全面落實(shí)到城市治理工作的加強(qiáng)和改進(jìn)上，把多年來(lái)在城市治理具體實(shí)踐中取得的認(rèn)識(shí)成果和經(jīng)驗(yàn)等確定下來(lái)。

此次議政建言，在一定程度上推動(dòng)了相關(guān)工作的開(kāi)展。2019年2月，北京市召開(kāi)街道工作會(huì)議，對(duì)加強(qiáng)新時(shí)代街道工作做出重大部署；3月，北京市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》；11月，《北京市街道辦事處條例》表決通過(guò)。

接下來(lái)，2020年7月1日起，431項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)賦權(quán)到了街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。職能下沉對(duì)街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政能力要求越來(lái)越高了。

張琴琴深知，從全市依法行政整體狀況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的依法行政工作相對(duì)薄弱。“‘接訴即辦’中出現(xiàn)的大量問(wèn)題直接指向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，考驗(yàn)著基層法治能力。從近年行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)據(jù)看，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為被申請(qǐng)人和被告的案件比例較高，基層治理領(lǐng)域的矛盾糾紛呈上升趨勢(shì)?！彼旨皶r(shí)帶來(lái)了關(guān)于提高街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作能力的建議。

她提出落實(shí)權(quán)責(zé)清單，明確權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)一步理順部門之間、條塊之間、層級(jí)之間的關(guān)系。政府行政管理與基層群眾自治要形成有效銜接和良性互動(dòng)機(jī)制。基層要健全執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制，積極探索多元化矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。

執(zhí)法職權(quán)下放街鄉(xiāng)一年多后，張琴琴又發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)法下沉過(guò)程中暴露出的一些問(wèn)題和難題，亟待研究解決。比如，下放職權(quán)精細(xì)化程度不夠，容易造成職權(quán)“僵尸化”。市、區(qū)兩級(jí)部門指導(dǎo)街鄉(xiāng)執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法爭(zhēng)議明顯趨多。街鄉(xiāng)執(zhí)法制度不夠完善，執(zhí)法程序不夠規(guī)范。街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)存在不足，執(zhí)法下沉作用發(fā)揮不夠。街鄉(xiāng)司法所法制審核職能發(fā)揮 較弱，法制把關(guān)不到位等等。

正值《行政處罰法》剛剛修訂，她為此建議，對(duì)下沉街鄉(xiāng)的執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)估。建立定期評(píng)估機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整街鄉(xiāng)職權(quán)。統(tǒng)一自由裁量基準(zhǔn)，避免行政執(zhí)法隨意性。注重街鄉(xiāng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，完善行政執(zhí)法保障。構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法責(zé)任制，激發(fā)內(nèi)部執(zhí)法效能。健全街鄉(xiāng)執(zhí)法培訓(xùn)機(jī)制，夯實(shí)行政執(zhí)法基礎(chǔ)。

讓張琴琴欣喜的是，今年針對(duì)下沉街鄉(xiāng)執(zhí)法情況評(píng)估方案已經(jīng)出臺(tái)?；鶎又卫硇苡窒蚯斑~進(jìn)一步。

步履不停永葆法治信仰

“法治，副中心，基層，這是我的三個(gè)情懷。”

張琴琴?gòu)?018年開(kāi)始就提出副中心立法的建議，多次通過(guò)各種方式和路徑向相關(guān)部門建言，持續(xù)開(kāi)展副中心立法研究。2022年，她向市政協(xié)提交了《關(guān)于堅(jiān)持改革和法治共同推進(jìn)，構(gòu)建副中心高質(zhì)量發(fā)展政策體系的提案》，提出副中心的發(fā)展更應(yīng)堅(jiān)持制度創(chuàng)新和法治保障。通過(guò)國(guó)家層面的“授權(quán)”、市人大和市政府層面立法保障、規(guī)范副中心自身制定的規(guī)范性文件三條路徑實(shí)現(xiàn)城市副中心建設(shè)管理立法有所突破。在副中心規(guī)劃管理體制、副中心質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、通州區(qū)與廊坊北三縣統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制等市委市政府最關(guān)注的領(lǐng)域，制定或?qū)F(xiàn)有文件上升為地方性法規(guī)和政府規(guī)章。

2022年7月，張琴琴擔(dān)任農(nóng)工黨北京市委秘書長(zhǎng)。“農(nóng)工黨是同中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作的親密友黨，是中國(guó)共產(chǎn)黨的好參謀、好幫手、好同事，履行著參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商的職能。法治政府仍然也始終是我參政議政的重要領(lǐng)域。我將永葆初心，在推動(dòng)首都的法治事業(yè)中繼續(xù)不遺余力地貢獻(xiàn)自己的力量?！?/p>

她仍然活躍在法治戰(zhàn)線，奔走于政府法治工作的各個(gè)領(lǐng)域。總結(jié)自己的法治政府示范創(chuàng)建的經(jīng)驗(yàn)，傾心為各區(qū)講授指導(dǎo)，為首都法治建設(shè)默默奉獻(xiàn)。從實(shí)踐者的角度深入思考和研究依法行政中的難點(diǎn)，以期推動(dòng)法治政府建設(shè)。

銘刻在思想高地的法治信仰，深植在靈魂深處的法治情懷，無(wú)悔于平凡崗位的法治堅(jiān)守——法治人張琴琴一直在追尋并努力踐行著。