將經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、政策選擇等上升至行政法規(guī)層面予以固定強(qiáng)化，形成制度規(guī)范，對(duì)深化生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)將產(chǎn)生積極作用

為鞏固生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)恼叱尚?，適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的要求，國(guó)務(wù)院于今年4月頒布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）并于6月1日起正式實(shí)施?！稐l例》不僅是專門規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)的行政法規(guī)，也是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的關(guān)鍵舉措，對(duì)于調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性和不斷改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明行之有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化制度安排。幾十年來(lái)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度從無(wú)到有、從小到大。我國(guó)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的探索，最早始于1999年推行的退耕還林工程，并對(duì)應(yīng)實(shí)踐形成森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立和完善提供了最初的實(shí)踐思考。隨后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念愋图皩?duì)象開(kāi)始向流域、草原、濕地、荒漠和海洋等各類重要生態(tài)環(huán)境要素?cái)U(kuò)展延伸，并同步形成跨域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的中共中央將建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作進(jìn)入加速推進(jìn)期。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出要“開(kāi)展跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》。2024年4月，《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式頒布。

從戰(zhàn)略上看，《條例》頒布有利于構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。《條例》所規(guī)定的各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償形式及方式，將對(duì)提升森林、山地、草原、水流和湖泊等生態(tài)系統(tǒng)多樣性穩(wěn)定性持續(xù)性，構(gòu)筑國(guó)家生態(tài)安全屏障起到助力作用，同時(shí)也為生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)落實(shí)、資金多元渠道融通等保駕護(hù)航。從執(zhí)行上看，《條例》頒布有利于鞏固成熟實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)定各方生態(tài)保護(hù)主體預(yù)期。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)久探索，我國(guó)已在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域形成諸多成熟經(jīng)驗(yàn)，將經(jīng)過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證、行之有效的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)、政策選擇等上升至行政法規(guī)層面予以固定強(qiáng)化，形成制度規(guī)范，對(duì)深化生態(tài)文明建設(shè)制度創(chuàng)新，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)將產(chǎn)生積極作用。從實(shí)踐上看，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境政策較為注重生態(tài)效益，相對(duì)忽略經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，使生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償缺乏可持續(xù)性。《條例》的頒布則有利于實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹吧鷳B(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”效益融合。

《條例》的適時(shí)發(fā)布，為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐工作提供更精準(zhǔn)、更可持續(xù)的政策指引。因此，要準(zhǔn)確把握三項(xiàng)機(jī)制的核心要義。

強(qiáng)化“1+N”的國(guó)家財(cái)政縱向補(bǔ)償格局?！稐l例》充分吸收當(dāng)前國(guó)家縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定了“1+N”的國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償格局，“1”是指生態(tài)功能重要區(qū)域，包括依法劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地等生態(tài)功能重要區(qū)域，“N”是指各類重要生態(tài)環(huán)境要素，包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地以及法律、行政法規(guī)和國(guó)家規(guī)定的水生生物資源、陸生野生動(dòng)植物資源等其他重要生態(tài)環(huán)境要素?！稐l例》明確規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力、生態(tài)保護(hù)成效等因素，要考慮生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等要素，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施差異化補(bǔ)償。

明確橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵范疇和權(quán)責(zé)劃分。《條例》結(jié)合各地橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)成果，進(jìn)一步明確地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是進(jìn)一步明確事權(quán)財(cái)權(quán)合理劃分，地方是開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w，包括中央在內(nèi)的上級(jí)人民政府通過(guò)組織協(xié)調(diào)、資金支持、政策傾斜等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)地區(qū)間補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。二是進(jìn)一步拓展延伸生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵，在明確江河流域所在區(qū)域可開(kāi)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償外，把重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域以及其他生態(tài)功能區(qū)等也納入補(bǔ)償范疇。三是結(jié)合已有的地區(qū)間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)實(shí)踐，細(xì)化了補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的主體、補(bǔ)償協(xié)議簽訂的主要內(nèi)容和考慮因素、資金管理、組織實(shí)施等關(guān)鍵問(wèn)題。

指明生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金開(kāi)源的市場(chǎng)化路徑。《條例》指出，遵循市場(chǎng)規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)有價(jià)原則，明確了政府搭臺(tái)、各方主體參與的市場(chǎng)化補(bǔ)償路徑，主要包括資源環(huán)境權(quán)益交易、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金等。引導(dǎo)碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等重要資源環(huán)境要素開(kāi)展市場(chǎng)化交易，促進(jìn)生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者補(bǔ)償。鼓勵(lì)支持生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)主體利益得到有效補(bǔ)償。

（作者潘碧靈系全國(guó)政協(xié)委員，湖南省政協(xié)副主席、民進(jìn)湖南省委會(huì)主委、湘潭大學(xué)校長(zhǎng)）