解決立案難，要在審判體制改革上著力

　　逐步探索建立專門的行政法院，審理行政案件

　　受案門檻窄，只是“立案難”的一個(gè)原因。在現(xiàn)實(shí)訴訟活動(dòng)中，人民法院仍然存在有案不立的現(xiàn)象，該批準(zhǔn)的申請(qǐng)不批準(zhǔn)，該調(diào)查的證據(jù)不調(diào)查，該減免緩的訴訟費(fèi)不減免緩，該開庭審理的不開庭審理等現(xiàn)象。“之所以如此，是因?yàn)橛械膶徟腥藛T自視為訴訟法的執(zhí)法主體，認(rèn)為行政訴訟法是當(dāng)事人應(yīng)該遵守的，自己可以凌駕其上，進(jìn)而把自由裁量權(quán)變成了為自身謀取方便和利益的權(quán)力。”全國人大常委會(huì)委員董中原說。

　　與此同時(shí)，在現(xiàn)行司法體制下，行政權(quán)力對(duì)司法審判的干預(yù)，導(dǎo)致行政訴訟案件難受理，也是不爭(zhēng)的事實(shí)。“我們?cè)?jīng)調(diào)查一個(gè)市，2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%，不予受理的案件數(shù)量最高達(dá)17282件。”全國人大常委會(huì)委員修福金說，數(shù)據(jù)反映到現(xiàn)實(shí)生活中，就是被百姓總結(jié)的“三不”，即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

　　為此，草案強(qiáng)化了法院的受案程序。比如，增加規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)在接到起訴狀時(shí)當(dāng)場(chǎng)予以登記，并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內(nèi)容欠缺或有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

　　草案還對(duì)法院的法律責(zé)任作出了進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)于不接受起訴狀、接受起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)正起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。”

　　專家紛紛表示，作出這樣的規(guī)定，意味著法院從開始接到起訴狀到作出立案與否的裁決，都置于法律的監(jiān)控之下。“我們主要是想從制度的完整性上設(shè)計(jì)，從開始到最后作出全面細(xì)致的規(guī)定，保證行政訴訟入口的暢通。”全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰表示，如此一來使得各訴訟主體都有法可依。

　　“立案難的深層次原因是審判體制問題，如果不從體制上解決問題，修改的條文再多，執(zhí)行效果也未必好。”全國人大常委會(huì)委員辜勝阻說，比如，此次草案提出了提級(jí)管轄。但是，現(xiàn)在的縣法院不僅沒辦法判縣政府?dāng)≡V，也沒辦法判鄉(xiāng)政府?dāng)≡V，其原因在于縣法院在人、財(cái)、物等方面受到地方政府的影響和制約。

　　這種觀點(diǎn)也得到理論界的支持。中國政法大學(xué)教授王敬波認(rèn)為，行政審判體制與行政區(qū)劃重合，導(dǎo)致法院獨(dú)立行使審判權(quán)難以落實(shí)。“因此，我國應(yīng)該逐步探索建立專門的行政法院，負(fù)責(zé)審理行政案件和審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行為的行政案件。可以考慮行政法院與地方行政區(qū)劃相分離，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、案件數(shù)量、人口多少等因素設(shè)立高級(jí)行政法院、中級(jí)行政法院、基層行政法院。地方各級(jí)行政法院都隸屬于最高法院，受最高法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。”

　　除了受案范圍、受案程序外，一些專家學(xué)者還對(duì)口頭起訴、民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議交叉處理等問題進(jìn)行了討論。中國政法大學(xué)法學(xué)教授應(yīng)松年還就“可訴對(duì)象”問題表示，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這不但要求行政機(jī)關(guān)做好治理工作，其他社會(huì)組織也應(yīng)該參與治理。“由此，村委會(huì)、居委會(huì)等社會(huì)組織就成了具有公共行政性質(zhì)的社會(huì)組織，也應(yīng)該成為行政訴訟的被告。”