報(bào)告外6省份對(duì)土地依賴度如何？

　　部分地區(qū)違規(guī)采用BT（建設(shè)—移交）模式

　　除了這23個(gè)省份列出的情況外，河南、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、云南這6個(gè)省份，以及23個(gè)省份未統(tǒng)計(jì)的部分省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府，是否就不存在土地償債的問(wèn)題呢？

　　《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者走訪發(fā)現(xiàn)，去年以來(lái)，河南、貴州、云南等地，賣地的情況也非?；钴S。河南鄭州一地就曾出現(xiàn)好幾宗地王級(jí)地塊；而在河南南陽(yáng)、信陽(yáng)，以及云南昆明等地，去年以來(lái)都出現(xiàn)過(guò)征地風(fēng)波。

　　另一方面，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者從6個(gè)省份的審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，這些地方與土地相關(guān)的地方債已經(jīng)以改頭換面的形式表現(xiàn)出來(lái)。如貴州省審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò)BT（建設(shè)—移交）模式，向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)400.64億元，如修文縣城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司用預(yù)期土地出讓收入作為償債資金來(lái)源，分別與4家公司簽訂BT模式投資合作12.02億元框架協(xié)議。河南、云南、內(nèi)蒙古等地，實(shí)際也大量存在著用土地收入“變相”償還地方債的情形。

　　報(bào)告背景

　　近20年來(lái)，隨著中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，中國(guó)城市建設(shè)、地方政府資金、市民生活質(zhì)量、城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，獲得了快速發(fā)展和極大改善。這其中的直接貢獻(xiàn)便是土地財(cái)政。土地財(cái)政成為地方政府新的和重要的財(cái)政收入來(lái)源，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動(dòng)”，其財(cái)政支出過(guò)度依賴于土地財(cái)政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務(wù)償還的主要渠道，即當(dāng)前被外界所詬病的“土地財(cái)政依賴癥”。

　　目前對(duì)于“地方債是否過(guò)度依賴土地財(cái)政以至壓縮樓市調(diào)控空間、綁架中國(guó)經(jīng)濟(jì)”等疑慮，各界爭(zhēng)論不一，但爭(zhēng)論各方卻缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有一個(gè)量化指標(biāo)。

　　量化指標(biāo)是分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的必要基礎(chǔ)。對(duì)于土地財(cái)政而言，有了具體的量化數(shù)據(jù)，可以更清晰地了解和分析土地財(cái)政的現(xiàn)狀和問(wèn)題，特別是準(zhǔn)確界定和判斷地方債與土地財(cái)政之間的合理依賴度，為房地產(chǎn)政策和地方債務(wù)等重大問(wèn)題提供分析思路和決策依據(jù)。

　　報(bào)告的數(shù)據(jù)來(lái)源

　　從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)廳（局）陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，這是全國(guó)省級(jí)審計(jì)部門(mén)第一次集中對(duì)外公布地方債。

　　從公布的審計(jì)報(bào)告來(lái)看，各省級(jí)審計(jì)部門(mén)關(guān)于地方債的審計(jì)報(bào)告基本上使用了同樣的報(bào)告格式：主要分為“近年來(lái)加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的主要措施”、“政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況”、“全省政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況”、“政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題”四個(gè)版塊。

　　而在“政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題”這個(gè)版塊，審計(jì)部門(mén)公布的主要問(wèn)題有三個(gè)，一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)較快，二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，三是地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。

　　其中，第三個(gè)問(wèn)題，即“地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級(jí)審計(jì)報(bào)告中最受關(guān)注的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，29個(gè)省份（新疆、西藏、港澳臺(tái)除外）的審計(jì)公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題”時(shí)，有23個(gè)省級(jí)審計(jì)部門(mén)都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。

　　23個(gè)省份的審計(jì)機(jī)構(gòu)給出了截至2012年底“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值或可供測(cè)算的相關(guān)項(xiàng)數(shù)值。該數(shù)值反映了土地財(cái)政在地方債中的比重，也反映了地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴的程度。因此，我們將審計(jì)報(bào)告中的“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”稱之為“土地財(cái)政依賴度”。

　　報(bào)告的量化指標(biāo)的計(jì)算方法

　　“土地財(cái)政依賴度”，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的數(shù)值，其計(jì)算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級(jí)地方政府債務(wù)”的總額（即分子），除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”（即分母）得出。

　　具體來(lái)說(shuō)就是，首先，省級(jí)審計(jì)部門(mén)圈定“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”的本省份各級(jí)地方政府的范圍并計(jì)算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級(jí)政府；四川的范圍是“18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府”（即四川省21個(gè)市（州）、183個(gè)縣（市、區(qū)）中，有18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)，其他的則不算在內(nèi)）。

　　其次，省級(jí)審計(jì)部門(mén)再統(tǒng)計(jì)出本省份“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”（有極個(gè)別省份如四川，其統(tǒng)計(jì)口徑不含省級(jí)政府債務(wù)，只統(tǒng)計(jì)了市縣兩級(jí)政府）。

　　最后，將以上兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”總額除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”，從而得出“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”這一數(shù)值。即我們稱之為的“土地財(cái)政依賴度”。

　　根據(jù)上述的省級(jí)政府審計(jì)部門(mén)的公開(kāi)審計(jì)報(bào)告及其相關(guān)數(shù)據(jù)，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》、中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國(guó)23個(gè)省份‘土地財(cái)政依賴度’排名報(bào)告”。