系統(tǒng)監(jiān)管體系漸成型

　　“開明渠、堵暗道”是此次修改后的預(yù)算法對地方債問題的總體思路。新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措，可謂是從法律層面上“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，實(shí)現(xiàn)“開明渠、堵暗道”。

　　在部分“開閘”地方發(fā)債的同時(shí)，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，以嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)張。比如限定了舉債主體、方式和規(guī)模，明確舉債的用途應(yīng)當(dāng)是“預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”，并要求對本級政府舉借債務(wù)的情況作出說明。

　　而在此前，地方政府舉債行為處于灰色地帶，主要靠融資平臺“曲線”舉債未受法律認(rèn)可。修訂后的預(yù)算法，將在有限放開地方政府發(fā)債的同時(shí)，強(qiáng)化總量監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控。

　　中信證券首席分析師鄧海清認(rèn)為，此次預(yù)算法修訂意義在于，建立了地方債務(wù)的系統(tǒng)性監(jiān)管體系。特別是在債務(wù)借、還、用方面，建立了中國地方政府債務(wù)約束的法律體系。

　　比如，在借債方面，約束舉債權(quán)，地方融資平臺面臨轉(zhuǎn)型。國務(wù)院已批準(zhǔn)廣東、上海、浙江、江蘇、山東等十個(gè)省區(qū)市試點(diǎn)地方債自發(fā)自還。截至8月下旬，8個(gè)試點(diǎn)省區(qū)市已完成招標(biāo)發(fā)行。

　　在還債方面，不僅要提供償債計(jì)劃來源，還納入預(yù)算全口徑監(jiān)督。同時(shí)，為解決公眾對預(yù)算“不清楚”、“看不懂”，預(yù)算法修訂后在預(yù)算編制階段要求，各級預(yù)算支出應(yīng)按功能分類和經(jīng)濟(jì)分類編制，通過功能分類或經(jīng)濟(jì)性質(zhì)反映支出方向，如教育支出、科技支出、工資支出。

　　在用債方面，還限制了債務(wù)的經(jīng)營性用途。“不少地方為了拉升GDP，大量借債用于工業(yè)園、開發(fā)區(qū)建設(shè)。按照債務(wù)不得用于非公益目的要求，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)園區(qū)自設(shè)的部分‘小金庫’平臺公司將失去設(shè)立依據(jù)，受到的沖擊最大。”鄧海清說。

　　在他看來，政府舉借債務(wù)天花板由國務(wù)院設(shè)定，多方共同監(jiān)督，地方債務(wù)籌資被關(guān)進(jìn)籠子，未來城投債將會消失，而地方融資平臺也將面臨轉(zhuǎn)型。

　　在交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平看來，雖然地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但局部問題還需要警惕。

　　比如，目前部分縣市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)增速過快、普遍采取“BT工程”名義墊資等問題，均亟待出臺系統(tǒng)性規(guī)范約束。“一些地方亂舉債，缺計(jì)劃，財(cái)政收入增長明顯慢于到期債務(wù)增長。比如2013年到期的債務(wù)增速達(dá)60%，而同期財(cái)政收入增速僅為15%。”連平表示。