劉佳義：人民政協(xié)與協(xié)商民主

　　去年5月，圍繞人民政協(xié)和協(xié)商民主問題，全國政協(xié)7位副主席分別帶領(lǐng)全國政協(xié)調(diào)研組赴14個省區(qū)市調(diào)研，同時請其他省區(qū)市政協(xié)和副省級市政協(xié)自行調(diào)研。今年5月，在去年大調(diào)研的基礎(chǔ)上，全國政協(xié)領(lǐng)導再次帶隊赴山東、天津、吉林等地，深入調(diào)研黨的十八屆三中全會以來，各級政協(xié)在豐富協(xié)商內(nèi)容、創(chuàng)新協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序等方面的經(jīng)驗和做法，形成了一系列調(diào)研報告。從調(diào)研情況來看，各地政協(xié)深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，緊密結(jié)合履職實際，大力推進協(xié)商民主，取得了顯著成效。同時，各地也存在一些困難和問題。特別是對如何把握人民政協(xié)與協(xié)商民主的關(guān)系，大家還有不少疑惑和不同認識。我對這些問題進行了歸納和分析，談?wù)剬ζ渲袔讉€問題的認識。

　　一、 人民政協(xié)與協(xié)商民主

　　黨的十八大報告指出：發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。對這一論斷如何理解？有的同志認為，協(xié)商民主建設(shè)是政協(xié)的事，與他們的工作無關(guān)。其實這是一種誤解。協(xié)商民主是覆蓋全社會的，是與我國選舉民主并列的一種民主形式。黨的十八屆三中全會《決定》講得很清楚，協(xié)商民主有五種渠道，五種形式，是廣泛、多層、制度化的發(fā)展。那么，人民政協(xié)協(xié)商民主在社會主義協(xié)商民主體系中的地位如何，或者說它與其他領(lǐng)域的協(xié)商民主相比有什么特點？主要有三個方面：

　　第一，政協(xié)的協(xié)商民主是以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度為依托的民主，是一種制度性民主，具有政治性、制度性、組織性的特點。

　　第二，政協(xié)的協(xié)商民主不僅具有民主功能，還具有團結(jié)的功能?，F(xiàn)在世界上很多民主形式，導致的是社會的混亂、人心的渙散、經(jīng)濟的倒退。我國的社會主義民主，不僅具有人民當家作主的功能，還有團結(jié)的功能。政協(xié)的協(xié)商民主表現(xiàn)得更為充分。這種民主形式有利于匯聚民智、民力，凝聚共識，讓各黨派團體、各族各界人士領(lǐng)悟中心，自覺服從中心，使我們黨更有力量，更能形成一個同心同德的局面。所以，我們說，政協(xié)這種民主形式，與中國國情、與社會性質(zhì)高度契合，符合我國政治體制改革方向，有強大生命力，是我們要大力發(fā)展的一種民主形式。

　　第三，政協(xié)的協(xié)商民主具有民主的經(jīng)常性、有序性的特點，是實現(xiàn)公民有序政治參與的有效形式。這個特點在與選舉民主比較時表現(xiàn)得十分明顯。在政協(xié)協(xié)商民主下，各方面群眾的政治參與由階段性變成常態(tài)性。選舉權(quán)是人民的基本權(quán)利，但它是通過周期性的權(quán)力轉(zhuǎn)換來實現(xiàn)的。一旦選舉結(jié)束，權(quán)力就完全讓渡給領(lǐng)導者。協(xié)商民主是始終可以展開的，不論什么時候，都保證了民主始終掌握在群眾自己手里。我國政協(xié)組織就是這樣，幾乎天天都在協(xié)商，因為平時的調(diào)研、開會、提提案都是協(xié)商的形式。

　　二、 協(xié)商民主與政協(xié)履行三項職能

　　協(xié)商民主與政協(xié)的三項職能是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩個問題，不能等同起來。應(yīng)該看到，人民政協(xié)的三項職能，本身就是協(xié)商民主在人民政協(xié)的一種集中體現(xiàn)形式和實現(xiàn)方式。不僅政治協(xié)商時協(xié)商，民主監(jiān)督許多時候也通過協(xié)商來實現(xiàn)，參政議政更是充分體現(xiàn)了協(xié)商的理念和方式。這三項職能都集協(xié)商、監(jiān)督、參與、合作于一體，寓于提案、視察、專題調(diào)研、反映社情民意信息等經(jīng)常性工作中，可以說，人民政協(xié)的每一項工作都體現(xiàn)了協(xié)商民主。人民政協(xié)也通過積極履行三項職能，更好地實現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的制度和價值。

　　首先看政治協(xié)商。協(xié)商民主是我國民主的重要形式，政治協(xié)商是政協(xié)組織的一項重要職能，不能把協(xié)商民主同人民政協(xié)政治協(xié)商等同起來。當然，協(xié)商民主與政治協(xié)商又是緊密相連、深深相融。在新的歷史條件下，協(xié)商民主豐富和發(fā)展了中國特色的政治協(xié)商制度。第一，協(xié)商民主豐富了我國政治協(xié)商的內(nèi)容，提高了決策民主化和科學化程度。第二，協(xié)商民主推進了我國政治協(xié)商的程序化、法治化的進程，為社會政治參與提供了有序化的民主參與和制度化的組織程序、途徑，體現(xiàn)了民主理性和民主程序相結(jié)合的原則。第三，協(xié)商民主進一步拓展了我國政治協(xié)商的民主范圍。協(xié)商民主總的來看是從國家形態(tài)的民主發(fā)展到公民形態(tài)的民主，實現(xiàn)了國家與公民合作互動、良性共治。由此可見，我國的協(xié)商民主從其政治制度到政治體制、運行機制均體現(xiàn)著多層次、多方面的政治關(guān)系，體現(xiàn)了我國政治協(xié)商的民主新形態(tài)，體現(xiàn)了社會主義民主政治的突出特點和優(yōu)勢。

　　這里有三個概念要區(qū)分，也就是我們一些文件中常出現(xiàn)的協(xié)商民主、民主協(xié)商、政治協(xié)商。協(xié)商民主重點強調(diào)的是民主的類型，與選舉民主相區(qū)別，講得是“這是什么民主”的問題；民主協(xié)商強調(diào)的是發(fā)揚民主，聽取意見，重在民主的方式，而且嚴格意義上就是毛澤東等那一輩領(lǐng)導人都是從民主黨派、統(tǒng)戰(zhàn)意義上使用這個概念；政治協(xié)商是政協(xié)的一項職能，強調(diào)的是重大問題要通過政協(xié)組織鄭重地商量。

　　其次，再看民主監(jiān)督、參政議政，這兩項既是政協(xié)組織的職能，也是社會主義協(xié)商民主的重要內(nèi)容和實現(xiàn)形式。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政本身是一個相互聯(lián)系、相互促進的有機整體，是一個子系統(tǒng)。而社會主義協(xié)商民主則是一個由內(nèi)部諸要素，包括政協(xié)三項職能在內(nèi)的開放的民主大系統(tǒng)，正是這些系統(tǒng)的相互促進，才形成了社會主義民主政治的優(yōu)勢和活力。

　　三、 完善人民政協(xié)協(xié)商民主的內(nèi)容、形式和協(xié)商計劃

　　如何規(guī)范協(xié)商內(nèi)容，各地政協(xié)組織按照政協(xié)章程開展了深入的實踐探索。各地普遍規(guī)定，協(xié)商內(nèi)容主要是黨政所需、群眾所盼、政協(xié)所能的問題。主要有：重要文件、重要法律法規(guī)、重要公共決策、重要人事安排、重要監(jiān)督事項、人民政協(xié)和有關(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事務(wù)、國際問題及對外交往中的問題、關(guān)于祖國統(tǒng)一的重要方針政策以及其他有關(guān)重要問題。

　　過去全國政協(xié)的協(xié)商議題一般集中在經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的重點問題，今年的協(xié)商工作計劃則涵蓋了民主政治、黨風廉政建設(shè)和法律法規(guī)等方面的內(nèi)容。比如，關(guān)于立法協(xié)商的問題。今年3月20日，全國政協(xié)以《安全生產(chǎn)法（修訂草案）》為議題召開雙周協(xié)商座談會，國務(wù)院有關(guān)部門負責同志到會聽取意見。5月6日，召開“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”雙周協(xié)商座談會，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱同志看到會后整理報送的政協(xié)信息后，給予了高度評價，并專門提出能否就司法體制改革問題再召開一個專題座談會，以便更深入地聽取委員們的意見和建議。對此，委員們積極性很高，很多委員都表示，過去寫提案呼吁立法的很多，但真正專門開會討論一部正在修訂中的法規(guī)，還是第一次。再比如，前不久，全國政協(xié)召開了專題議政性常委會議，討論“深入落實八項規(guī)定精神，以優(yōu)良的黨風政風帶動民風社風”問題，這關(guān)系黨的建設(shè)、反腐倡廉事業(yè)。政協(xié)專題議政性常委會討論這些內(nèi)容，這在歷史上是第一次。特別是中央領(lǐng)導同志與政協(xié)委員在會上互相答問，極大地活躍了會議氣氛，帶來了一股新風，效果很好。各地政協(xié)都在探索進一步拓展協(xié)商內(nèi)容，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方方面面，涵蓋我們黨治國理政各個領(lǐng)域，為政協(xié)協(xié)商民主開拓新的領(lǐng)域。

　　關(guān)于政協(xié)的協(xié)商形式。政協(xié)章程有規(guī)定，主要是：政協(xié)全會、常委會會議、主席會、專題協(xié)商會、座談會、秘書長會、專委會會議，以及內(nèi)部協(xié)商會。黨的十八大報告提出專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商四種形式。這是兩種不同的劃分方法，一種是傳統(tǒng)形式，一種是黨的十八大確定的新形式，兩者是從不同角度提出的不同協(xié)商形式，這本身說明協(xié)商形式是豐富多彩的，是不斷創(chuàng)新的。

　　關(guān)于協(xié)商計劃。黨的十八屆三中全會《決定》要求，各級黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見。為什么要搞協(xié)商年度工作計劃？我理解，就在于協(xié)商走上了制度化、規(guī)范化、程序化軌道。這項工作的重要意義，我們不能小看了。協(xié)商計劃這件事，第一，加強各級黨委對政協(xié)工作的領(lǐng)導；第二，使協(xié)商制度化了；第三，使政協(xié)組織明確了一年工作重點。全國政協(xié)今年重點就是抓年度協(xié)商工作計劃中“一四二○”，“一”就是每年3月的政協(xié)大會；“四”是指兩次專題議政性常委會議、兩次專題協(xié)商會；“二○”就是20次雙周協(xié)商座談會。這就是今年政協(xié)工作的重點，其他都是常規(guī)性工作。

　　四、 加強黨對政協(xié)協(xié)商工作的領(lǐng)導

　　總結(jié)各地實踐，主要做法是：健全協(xié)商機制。將政協(xié)履行職能納入各級黨委的議事規(guī)則和日程，實現(xiàn)政協(xié)職能與黨委、政府工作的有效銜接。規(guī)范協(xié)商年度工作計劃，由黨委常委會議專題討論并列入黨委年度工作要點。規(guī)范協(xié)商議題提出機制，認真落實由黨委、人大常委會、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題的辦法。建立黨委、政府、政協(xié)共同交辦、辦理和督辦提案協(xié)商機制。規(guī)范黨委、政府領(lǐng)導參加政協(xié)協(xié)商活動。健全知情明政機制，定期通報有關(guān)情況，機關(guān)部門為政協(xié)委員履職提供便利和條件。完善協(xié)商成果采納、落實和反饋機制，推動列入黨委、政府的督查事項。健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度。探索建立同社會組織溝通聯(lián)系的工作機制。

　　此外，在完善委員聯(lián)絡(luò)制度方面。黨的十八屆三中全會明確提出“在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度”等要求。全國政協(xié)領(lǐng)導同志多次強調(diào)，政協(xié)要更好地為委員發(fā)揮作用搭建更多平臺、營造民主氛圍，促進委員之間、委員與部門之間的交流協(xié)商。全國政協(xié)建立了全國政協(xié)副主席、專門委員會聯(lián)系界別的制度，進一步完善主席會議成員、專委會、政協(xié)機關(guān)等多層次聯(lián)系服務(wù)委員制度，推進政協(xié)領(lǐng)導到地方調(diào)研時與住在地全國政協(xié)委員座談交流機制化，建立健全向京外委員通報工作制度、省級政協(xié)主席擔任全國政協(xié)京外委員活動召集人制度等，切實加強委員隊伍建設(shè)。

　　在創(chuàng)新提案辦理工作方面。提案是政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的一個重要抓手。一是加大提案審查工作力度，完善提案立案標準，引導提高提案質(zhì)量，今年不立案提案比例達到15.2%，比去年提高了8.4%。二是增強辦理實效，主席辦公會議專題研究確定重點提案，聽取重點提案督辦情況；準確確定提案承辦單位，大會提案會辦件減少1030件、分辦件減少316件，有效減少會辦和分辦單位數(shù)量，提高了交辦工作的科學性。三是修訂并認真落實《全國政協(xié)重點提案遴選與督辦辦法》，擴大了各民主黨派和工商聯(lián)對重點提案遴選工作的參與度，全國政協(xié)副主席領(lǐng)銜督辦重點提案形成制度。

　　（作者系全國政協(xié)研究室主任、中國人民政協(xié)理論研究會副會長）