準確理解、充分發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理體系中的作用

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的改革總目標。準確理解把握政協(xié)在國家治理體系中的作用，是當前政協(xié)適應全面深化改革形勢創(chuàng)新發(fā)展必須首先回答的課題。

　　一、 人民政協(xié)在國家治理體系中的作用可以用一句話概括，就是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構

　　新一屆政協(xié)產(chǎn)生后俞正聲主席就指出，政協(xié)是社會各方面進行協(xié)商討論的一個平臺，“在這個平臺上，各黨派團體和各族各界人士可以充分發(fā)表意見建議，與黨和政府進行民主協(xié)商，可以發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，也可以發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用。”俞主席的這段話，結合政協(xié)性質(zhì)以及深化改革形勢下政協(xié)面臨的任務，全面準確地闡述了政協(xié)在國家治理體系中的作用。這個作用可以用一句話概括，即：政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構。

　　首先，這一作用符合《決定》關于國家治理的要求。我國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨領導下管理國家的制度體系，其所表述的國家治理內(nèi)涵有三個基本點：一是強調(diào)在中國共產(chǎn)黨領導下進行治理;二是強調(diào)依靠制度進行治理;三是強調(diào)黨的領導、政府管理與社會廣泛參與的多元共治。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協(xié)是實行這一制度的重要機構，又是與社會各界有著廣泛聯(lián)系的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。在國家治理體系中明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構，突出了政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領導的國家政治制度的聯(lián)系，又體現(xiàn)了政協(xié)具有的廣泛代表性和包容性，在推進黨和政府與社會各界多元共治方面能夠發(fā)揮重要的作用。

　　第二，這一作用反映了人民政協(xié)的性質(zhì)。人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式。貫穿于政協(xié)性質(zhì)的核心內(nèi)容，就是團結和民主兩大主題。在國家治理體系中明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構，突出了政協(xié)組織致力實現(xiàn)的統(tǒng)一戰(zhàn)線的團結，又表明了其是國家政治體制中實行民主協(xié)商的機構，準確反映了政協(xié)的固有性質(zhì)。

　　第三，這一作用體現(xiàn)了政協(xié)協(xié)商民主的特點?！稕Q定》是在推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的部署中，從發(fā)揮協(xié)商民主重要渠道作用的角度，對政協(xié)提出要求的。因此，對政協(xié)在國家治理體系中的作用，也要聯(lián)系政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的特點加以確定。我國的協(xié)商民主是一個廣泛多層的制度體系，政協(xié)是其中的一條重要渠道。政協(xié)的協(xié)商民主融協(xié)商、監(jiān)督、合作、參與于一體，具有鮮明的統(tǒng)一戰(zhàn)線特點。明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構，突出了政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的特點，表明了政協(xié)不是國家權力機關又是我國政治體制的重要組成部分的獨特地位和作用。

　　二、 明確政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構，是政協(xié)在國家政治生活中地位和作用歷史的、邏輯的發(fā)展結果

　　從政協(xié)的歷史看，政協(xié)的成立就標志著“使統(tǒng)一戰(zhàn)線組織與人民民主形式有機地結合在一起”，是“民主協(xié)商機構和統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”的統(tǒng)一。在創(chuàng)立政協(xié)期間，毛澤東、周恩來都明確闡述過這一點。但在政協(xié)成立發(fā)展的初期，政協(xié)性質(zhì)中關于團結和民主的內(nèi)容還是結合在一起的，并統(tǒng)一于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的表述下，即《共同綱領》和首部政協(xié)章程規(guī)定的，政協(xié)是“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。

　　那么為何在政協(xié)成立時只規(guī)定政協(xié)是“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”呢？首先是因為建國初期講的統(tǒng)一戰(zhàn)線，一方面是指中國共產(chǎn)黨對各民主黨派和無黨派人士采取的一種團結聯(lián)盟的方針政策，一方面又是對當時我國社會階級狀況和人民民主政權特征的一種描述、反映。建國初通過建立和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線，把各個可能團結的階級階層都納入人民范疇使之享有人民民主，同時吸收大批民主黨派和無黨派人士參加國家政權，參與國家事務的管理和大政方針的協(xié)商，創(chuàng)造了協(xié)商民主這種新的民主形式。再有政協(xié)成立以來講的作為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，實際包含著作為中國共產(chǎn)黨團結各界的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和作為一種民主形式的政治協(xié)商機構兩方面的內(nèi)涵。如1951年全國政協(xié)《關于各省、市各界人民代表會議協(xié)商委員會工作的意見》就明確指出：“協(xié)商委員會是各民主黨派、人民團體和民主人士的政治協(xié)商機關，又是經(jīng)過各民主黨派、人民團體和民主人士去團結各民主階級的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。因此協(xié)商委員會的任務是一方面要協(xié)助政府聯(lián)系和動員人民，審議和推行政策法令；又一方面要加強各民主黨派、人民團體和民主人士的團結進步工作，經(jīng)過他們?nèi)F結和教育各民主階級的人民。這兩方面的任務是不可分離的。缺了一個方面，任務就不完全。”在1956年我國進入社會主義社會后，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織包括這兩方面內(nèi)涵依然是明確的。正因為政協(xié)始終具有這兩方面的作用，所以政協(xié)在結束代行人大職權、作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在后，仍然能夠在國家政治生活中發(fā)揮重要的民主作用。1954年二屆全國政協(xié)召開后，許多國家的重大方針政策和重要法律草案，仍然在政協(xié)進行了協(xié)商。后來只是由于受到“左”的錯誤影響，特別是在文化大革命中政治協(xié)商活動受到?jīng)_擊、陷入停頓，政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織具有政治協(xié)商機構的職能才變得模糊。1978年黨的十一屆三中全會召開后，政協(xié)組織這方面的作用就得到恢復并進一步發(fā)展。但適應改革開放的新任務以及政協(xié)自身的發(fā)展變化，這時對政協(xié)性質(zhì)和作用的認識及表述有了新的特點，這個新特點就是由“合”到“分”，將原來包含在統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中作為政治協(xié)商機構的民主作用加以區(qū)分、逐漸展開，使之更加清晰、確定下來。這個過程大致經(jīng)歷了三個時段的發(fā)展：

　　首先是在新時期初適應撥亂反正和國家工作重點轉(zhuǎn)移的需要，統(tǒng)一戰(zhàn)線和人民政協(xié)明確了要調(diào)動一切積極因素促進社會主義現(xiàn)代化建設、促進祖國統(tǒng)一的方針任務。1982年鄧小平主持修訂政協(xié)章程，就將統(tǒng)一戰(zhàn)線不再與“人民民主”而是與“愛國”聯(lián)系在一起，確定政協(xié)為“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。這里，“愛國”有兩個重要含義，一是表明新時期隨著我國階級關系發(fā)生根本變化，我國統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)部構成也發(fā)生了根本變化，從過去四個階級的聯(lián)盟發(fā)展成為廣泛的政治聯(lián)盟，在此基礎上實現(xiàn)了政協(xié)中心任務從過去主要“為階級斗爭服務”，向為社會主義現(xiàn)代化建設服務的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。再一個就是強調(diào)了團結。1979年鄧小平明確指出，統(tǒng)一戰(zhàn)線就是要“把一切能夠聯(lián)合的都聯(lián)合起來，范圍以寬為宜，寬有利，不是窄有利。”把“統(tǒng)一戰(zhàn)線的性質(zhì)”叫“愛國的統(tǒng)一戰(zhàn)線”，“這樣范圍就寬了，具有廣泛的性質(zhì)”。可見確定政協(xié)是“愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”也是為了強調(diào)擴大團結。但這時鄧小平也沒有忽視政協(xié)民主的作用。1980年他就提出，人民政協(xié)是鞏固和擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要組織，“也是我國政治體制中發(fā)揚社會主義民主和實行互相監(jiān)督的重要形式”。1982年他主持政協(xié)章程修改，首次寫入了政治協(xié)商和民主監(jiān)督是政協(xié)的主要職能。

　　第二個時段是在上個世紀九十年代前后，在實現(xiàn)了黨和國家工作重點轉(zhuǎn)移、實行經(jīng)濟體制改革的部署后，鄧小平又提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化”，著力推動政治體制改革。為此1987年黨的十三大，確立了“共產(chǎn)黨領導下的多黨合作和政治協(xié)商制度”是我國的一項基本政治制度，提出要“建立社會協(xié)商對話制度”。1989年中共中央又制定頒布《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確了中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，并提出“人民政協(xié)是我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也是共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式”。為了貫徹這個精神，1993年憲法修正案將“中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”寫入憲法序言；1994年政協(xié)章程修正案也在政協(xié)性質(zhì)中，增加了人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構”的內(nèi)容。這樣，政協(xié)組織作為政治協(xié)商機構的作用，就正式從統(tǒng)一戰(zhàn)線組織中區(qū)分出來。

　　第三個時段是從世紀之交至黨的十八大召開，這是把協(xié)商民主作為我國現(xiàn)代化建設中政治發(fā)展的一項重要內(nèi)容正式提出到確立的階段。進入20世紀90年代，以江澤民同志為總書記的中共中央領導集體，明確了政協(xié)與人大和政府互為補充、相輔相成，是我國政治體制的重要組成部分；并在1991年3月的兩會期間，提出

　　了我國社會主義民主有選舉和協(xié)商兩種

　　重要形式的論斷。2004年通過的政協(xié)章

　　程修正案，將政協(xié)“是我國政治生活中發(fā)

　　揚社會主義民主的重要形式”寫入了政協(xié)

　　性質(zhì)。2006年2月，以胡錦濤同志為總書

　　記的中共中央，又頒布《關于加強人民政

　　協(xié)工作的意見》，將我國社會主義民主的

　　兩種重要形式正式寫入了中共中央文件。

　　到2012年黨的十八大及次年十八屆三中

　　全會召開，進一步拓展、確立我國社會主

　　義協(xié)商民主的內(nèi)涵和理論，作出了完善社會主義協(xié)商民主制度、推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的重大決策。

　　從上述歷史進程中可以看出，政協(xié)性質(zhì)中團結和民主的內(nèi)涵由“合”到“分”、逐漸展開，我國協(xié)商民主內(nèi)容和形式的日益豐富、不斷拓展，是與我國改革開放現(xiàn)代化建設各項目標任務的逐步清晰、不斷推進相伴隨的，是在中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)中國特色社會主義道路、完善發(fā)展中國特色社會主義制度、創(chuàng)建中國特色社會主義理論體系的進程中形成的。而經(jīng)過三十多年的改革和發(fā)展，特別是隨著《決定》把推動協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為我國政治體制改革的重要內(nèi)容，確立政協(xié)是協(xié)商民主的重要渠道，對政協(xié)在國家政治生活中的地位和作用也就可以進一步加以概括，將其明確為具有統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政治協(xié)商機構。并且，因為今天既然我們已經(jīng)明確政協(xié)的協(xié)商民主具有統(tǒng)一戰(zhàn)線特點，政協(xié)作為政治協(xié)商機構已可以包含統(tǒng)一戰(zhàn)線和協(xié)商民主兩方面的內(nèi)涵，對這一概括還可以再簡化，就稱其為政治協(xié)商機構。

　　三、 明確政協(xié)是政治協(xié)商機構具有重要的意義

　　1. 它有利于適應全面深化改革形勢，貫徹落實習近平總書記關于政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程進行準確定位的基礎上履行職能的要求，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標下，完善政協(xié)制度、推進政協(xié)工作，充分發(fā)揮政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道的作用。

　　2. 它有利于把政協(xié)工作納入中國共產(chǎn)黨統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的總體工作布局，進一步明確政協(xié)在國家政治體制中的地位，明晰、深化“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”的論斷，使政協(xié)與我國政治體制中的其他組織機構更好協(xié)調(diào)一致地開展工作。

　　3. 它也有利于更好地宣傳政協(xié)。明確政協(xié)是政治協(xié)商機構，能夠更加清晰地向國外宣傳講清政協(xié)在我國政治體制中的地位作用。

　?。ㄗ髡呦等珖f(xié)文史和學習委員會駐會副主任、中國人民政協(xié)理論研究會副會長兼秘書長）