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PPP模式有哪些優(yōu)點和缺點？

2015年06月16日 13:22 | 來源：人民政協(xié)網(wǎng)

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　　PPP模式關(guān)鍵在于引入私人部門承擔(dān)公共品與服務(wù)項目融資、建設(shè)、運營等的大部分工作，與政府直接提供公共品與服務(wù)相比，PPP有助于地方債務(wù)的治理。

　　PPP模式能緩解政府增量債務(wù)。私人部門承擔(dān)項目融資大部分工作，以換取公共品與服務(wù)項目長期特許經(jīng)營權(quán)，政府將部分債務(wù)轉(zhuǎn)移至私人部門。

　　PPP模式能夠消化政府存量債務(wù)。私人部門負責(zé)項目運營、維護，其比融資平臺公司直接運營更有效率。政府部門雖需承擔(dān)新建項目部分融資工作，杠桿增加，但因項目運營更有效率地運營所獲得的正的凈收益有助于消化存量債務(wù)。

　　PPP分散了部分風(fēng)險。PPP在項目初期已實現(xiàn)風(fēng)險分配，政府承擔(dān)部分風(fēng)險，減少了私人承擔(dān)的風(fēng)險，降低了項目融資難度，有助于項目融資成功。當(dāng)項目發(fā)生虧損時，政府與私人部門共同承擔(dān)損失。

　　實際上，從上世紀80年代開始，民間資本就已經(jīng)開始參與了高速公路、電廠等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的困境。但由于PPP在實踐過程中有許多不足，阻礙了PPP模式的推廣。亓霞、柯永建和王守清在中國軟科學(xué)上發(fā)表的《基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析》系統(tǒng)性總結(jié)了導(dǎo)致PPP項目失敗的幾個原因。

　　1、法律保障體系不健全。由于法律法規(guī)的修訂、頒布等，導(dǎo)致原有項目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營帶來不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。我國缺少相關(guān)法律，對原先簽訂的PPP項目進行保護。如江蘇某污水處理廠采取BOT模式融資建設(shè)，在合同簽訂后頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回收項目有關(guān)問題的通知》，外方投資者被迫與政府重新協(xié)商投資回報率。

　　2、審批、決策周期長。政府決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)等因素，造成PPP項目審批程序過于復(fù)雜，決策周期長，成本高。項目批準后，難以根據(jù)市場的變化對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行調(diào)整。在青島威立雅污水處理項目中，政府對市場價格的了解和PPP模式的認識有限，頻繁轉(zhuǎn)變對項目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長時間談判才簽署。

　　3、政治影響因素大。PPP項目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中，可能會因各種因素導(dǎo)致價格變動，遭受公眾的反對。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對漲價。

　　4、政府信用風(fēng)險高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時會與合作方簽訂一些脫離實際的合同以吸引民間資本投資。項目建成后，政府難以履行合同義務(wù)，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水項目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購水量不少于6萬立方米，但當(dāng)年該市自來水日消耗量僅為2萬立方米，合同難以執(zhí)行。

　　5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項目，通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運營，如污水處理廠需要配套的管線才能生產(chǎn)。在實際中，有些PPP項目配套設(shè)施不完善，使生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境。

　　6、項目收益無保障。一些PPP項目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項目，與該項目形成實質(zhì)性競爭，損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿兩年時，相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準備開工，與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競爭。此外，政府對一些PPP項目承諾特定原因造成的虧損進行補貼，但補貼額度與方法無具體規(guī)定。

　　在這些缺點當(dāng)中，政府信用風(fēng)險是最主要的風(fēng)險。主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風(fēng)險。