原標題：中國式養(yǎng)老，我們準備好了嗎？

調(diào)研組一行在浙江調(diào)研養(yǎng)老服務業(yè)

　　編者按：

　　7月13日《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法(征求意見稿)》結束征求意見,到7月21日山東省、廣東省先后宣布千億養(yǎng)老金入市，關于養(yǎng)老金入市的討論一直熱潮不退。養(yǎng)老金入市是一個系統(tǒng)工程，最終要解決的是“老有所養(yǎng)”的問題。中國式養(yǎng)老問題討論持續(xù)不斷，到底誰來養(yǎng)？怎么養(yǎng)？全國人大常委會副委員長、民盟中央主席張寶文率調(diào)研組就該問題在浙江調(diào)研時如是說，“加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)既是事業(yè)也是產(chǎn)業(yè)，不能將養(yǎng)老服務業(yè)簡單地視為老年人福利事業(yè)，更不能將養(yǎng)老服務視為國民經(jīng)濟發(fā)展的負擔，而是應當將其視為民生經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)加以發(fā)展，使其成為新的經(jīng)濟增長點和社會治理現(xiàn)代化的新亮點，成為保障民生、拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)、推進轉(zhuǎn)型的重要動力。”

　　養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

　　新聞背景：當前，我國的人口老齡化正在向深度發(fā)展，從2015年至2035年更將進入急速發(fā)展時期，60歲以上老年人口將從現(xiàn)在的2.12億增加到4.16億，年均增長1000萬人左右，老年人口占總?cè)丝诒葘⒂?5.5%提增到28.7%。在此背景下，老有所養(yǎng)不僅是公眾普遍高度關注的基本民生問題，而必然與消費結構、經(jīng)濟發(fā)展、社會生態(tài)乃至政治文明等交織在一起，給國家的長遠發(fā)展帶來深刻影響。

　?。ㄒ唬┪覈B(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的整體形勢，是需求持續(xù)強勁增長和有效供給不足的矛盾日益深刻化。

　　一方面，我國老齡化正加速發(fā)展，老年人口基數(shù)大、增速快，尤其是高齡化、空巢化、失能化等特征疊加顯現(xiàn)。另一方面，我國對養(yǎng)老服務供給的準備不足，供需脫節(jié)的嚴峻局面不易扭轉(zhuǎn)。我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展滯后帶來不良效應：一是老年人的生存狀況與生活質(zhì)量受到日益嚴重的影響，同時也給家庭及子女帶來了巨大的經(jīng)濟和精神壓力。二是在經(jīng)濟增長下行壓力倍增的背景下，數(shù)以億計具有消費能力的老年人群體所需要的服務得不到滿足。三是在勞動力供給總量仍然偏大的情形下，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展滯后，無疑會制約就業(yè)崗位持續(xù)增長和就業(yè)質(zhì)量穩(wěn)定提升。

　?。ǘ┰谛枨蟪掷m(xù)強勁增長和有效供給不足的矛盾刺激下，我國養(yǎng)老服務業(yè)在發(fā)展中面臨著一系列亟須解決的問題。

1. 養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展不平衡

　　調(diào)研顯示，在養(yǎng)老服務業(yè)上城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，區(qū)域分布不平衡，公辦民辦不平衡，公辦機構“一床難求”，民辦機構則“虛位以待”。結構不平衡，居家養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相對滯后，城市社區(qū)居家養(yǎng)老設施功能尚不夠完善、服務質(zhì)量亟待提高；農(nóng)村居家養(yǎng)老設施尚未實現(xiàn)全覆蓋。不同類型養(yǎng)老床位之間發(fā)展也不均衡。居養(yǎng)型機構床位發(fā)展相對較好，助養(yǎng)型、護理型床位不足，后者更是嚴重短缺，與失能、失智老人的實際需求差距較大。

2. 總體資金投入不足以支撐養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展需求

　　中央財政沒有專項資金投入，僅有少量福利彩票公益金和預算內(nèi)補助資金投入。地方受財力制約，特困人員供養(yǎng)標準較低，政府購買養(yǎng)老服務水平不高，老年人急需的高齡津貼、養(yǎng)老服務補貼、護理補貼等“三大補貼”制度尚未全面建立。金融、保險等新型融資渠道尚處于起步階段。

3. 養(yǎng)老服務業(yè)政策支撐體系需進一步完善

　　一是缺乏穩(wěn)定的投入保障機制。尚未形成規(guī)范有序的投入保障機制，公辦養(yǎng)老機構的投入取決于當?shù)刂饕I導對養(yǎng)老服務業(yè)的重視程度，民辦養(yǎng)老機構仍存在融資難、貸款難的先天性限制。

　　二是缺乏優(yōu)惠政策的落地細則。國家現(xiàn)行稅費、捐贈優(yōu)惠政策等僅限于非營利性養(yǎng)老機構，營利性養(yǎng)老機構的積極性沒有調(diào)動起來。各地政府雖然明確了促進民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地、資金要素保障和投資者權益保障，但各地市各部門尚未制定完整的配套細則。

　　三是缺乏規(guī)劃保障。養(yǎng)老服務設施屬于社會公益設施，應該優(yōu)先納入城市建設規(guī)劃。但各地在城市建設規(guī)劃中，多數(shù)沒有考慮該項設施建設，致使目前在城區(qū)選址征地建設養(yǎng)老機構極為困難。

　　四是缺乏科學的定價補償機制。各類養(yǎng)老機構集中反映存在著按機構性質(zhì)而不按服務質(zhì)量定價的情況，公辦養(yǎng)老機構未按完全成本制定“福利價”，并對民辦養(yǎng)老機構產(chǎn)生價格上的“比照效應”。

　　五是缺乏有力的醫(yī)療保障和保險機制。公立醫(yī)療機構不愿將有限的醫(yī)療資源投入養(yǎng)老服務，基層醫(yī)療機構支持養(yǎng)老服務的激勵機制尚未建立。此外，養(yǎng)老機構意外事故處理法律法規(guī)缺乏，僅憑養(yǎng)老機構與老人及其家屬簽訂的服務協(xié)議，還無法有效解決養(yǎng)老機構意外事故和規(guī)避養(yǎng)老服務業(yè)經(jīng)營風險，養(yǎng)老機構經(jīng)營風險完全獨自承擔，急需建立相關保障機制。

4. 養(yǎng)老服務業(yè)管理體制機制不健全

　　一是行業(yè)監(jiān)管缺位。養(yǎng)老服務業(yè)目前主要接受民政部門管理指導，缺乏有力的監(jiān)管機構和行業(yè)自我監(jiān)管組織；普遍存在著重事前審批，輕事中事后監(jiān)管。

　　二是評估體系缺失。目前養(yǎng)老服務行業(yè)質(zhì)量標準剛建立，但未推廣落實；對養(yǎng)老機構準入、經(jīng)營管理、退出機制缺乏操作辦法；對老年人的身體健康狀況第三方評估機制尚未推行。

　　三是老年群體基礎資料缺少。統(tǒng)一的信息服務平臺還未建立，信息資源共享程度較低，戶籍人口和常住人口老年人的底數(shù)不清、基礎資料不全、健康狀況不明的情況并存。

5. 養(yǎng)老服務業(yè)市場發(fā)育不夠充分

　　一是有服務，但未形成產(chǎn)業(yè)。社區(qū)托老所、老年食堂等大多為福利性的事業(yè)發(fā)展模式，未形成主體多元化、經(jīng)營規(guī)?；氖袌龌l(fā)展模式，普遍存在著規(guī)模小、成本高、服務不規(guī)范、人員不穩(wěn)定等諸多制約因素。

　　二是有產(chǎn)品，但未形成市場。因多種因素制約，老年人的購買力尚未激活，亟須的消費品尚未開發(fā)，有老年特性的消費市場尚未真正形成。

　　三是有產(chǎn)業(yè)雛形，但未形成產(chǎn)業(yè)鏈。目前除養(yǎng)老機構、醫(yī)療、保健養(yǎng)生等方面有所發(fā)展外，契合老年群體的教育、健身、休閑旅游、文化娛樂、金融服務等產(chǎn)業(yè)分布散、規(guī)模小、產(chǎn)品檔次低，遠未形成產(chǎn)業(yè)體系。

6. 養(yǎng)老服務專業(yè)人才和機構缺乏，服務質(zhì)量堪憂

　　一是缺乏專業(yè)服務人才。養(yǎng)老護理員總量不足、素質(zhì)不高和招聘難、留人難的問題突出，嚴重影響了服務質(zhì)量。一方面，養(yǎng)老機構中的醫(yī)生、護士、營養(yǎng)師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人才缺乏。另一方面，現(xiàn)有的養(yǎng)老護理員年齡偏大、流動性強，多數(shù)缺少專業(yè)化培訓和護理技能，護理水平不高，招工難、用工難問題較為突出，還缺乏有效的人才培養(yǎng)、使用和激勵機制。

　　二是專業(yè)化服務社會組織缺乏。公益性社會組織發(fā)展遲滯，政府購買養(yǎng)老服務往往難以找到相應的社會組織，多數(shù)養(yǎng)老機構管理粗放，服務質(zhì)量不高，入院老人及家屬與養(yǎng)老機構的矛盾呈上升之勢。

　　養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的政策建議

　　重要觀點：對于已經(jīng)進入老年型社會并快速走向深度老齡化的我國而言，大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不僅是保障與改善民生的重要著力點，也是轉(zhuǎn)方式調(diào)結構的重要方向和具有遠大發(fā)展前景的國民經(jīng)濟新增長點，它同時還會創(chuàng)造數(shù)以千萬計的就業(yè)崗位，必須高度重視，大力發(fā)展。加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)既是事業(yè)也是產(chǎn)業(yè)，不能將養(yǎng)老服務業(yè)簡單地視為老年人福利事業(yè)，更不能將養(yǎng)老服務視為國民經(jīng)濟發(fā)展的負擔，而是應當將其視為民生經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)加以發(fā)展，使其成為新的經(jīng)濟增長點和社會治理現(xiàn)代化的新亮點，成為保障民生、拉動內(nèi)需、擴大就業(yè)、推進轉(zhuǎn)型的重要動力。

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變養(yǎng)老服務發(fā)展觀念，構建科學合理的養(yǎng)老服務體系。

　　科學設計養(yǎng)老服務體系框架，根據(jù)老年人的服務需求不同，分層次地構建養(yǎng)老服務體系。對于孤寡老人、困難老人，政府應當有保底措施，可以通過建設公辦養(yǎng)老院，也可以通過購買服務來實現(xiàn)對他們的照顧。對于一般老年人，政府需要完善具有普惠意義的養(yǎng)老機制，真正立足社區(qū)，普遍建立綜合型的老年服務設施，滿足居家養(yǎng)老者的多元需求。對于高收入老年人，應通過市場化方式滿足其高端需求，可以在有條件的地區(qū)建設養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)，重點拓展休閑養(yǎng)生、健康服務、老年旅游、老年教育等產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)集群。

　?。ǘB(yǎng)老服務業(yè)列為國家“十三五”規(guī)劃的重點發(fā)展領域，并制定專項規(guī)劃。

　　將養(yǎng)老服務業(yè)作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來培育并納入國家“十三五”規(guī)劃，同時編制專門的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以便對全國養(yǎng)老服務業(yè)的長足發(fā)展進行科學、合理的布局。

　　在國家“十三五”規(guī)劃中明確相應的考核指標，并作為考核各級政府的指標，必定能夠加快促進養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展。

　　（三）進一步加大養(yǎng)老服務業(yè)資金投入力度。

　　加大對養(yǎng)老服務業(yè)的公共投入。包括老年津貼、養(yǎng)老金正常增長、護理保險制度等，以增強老年人現(xiàn)實購買力。

　　中央財政設立專項資金，形成支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的長效機制；擴大政府購買養(yǎng)老服務的規(guī)模，完善政府購買服務的體制機制；建立養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展引導基金，對符合條件的養(yǎng)老機構予以建設補貼和運營補貼，對通過銀行貸款興辦養(yǎng)老機構的給予貸款貼息；探索發(fā)行政府養(yǎng)老專項國債，補充養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的資金缺口。

　?。ㄋ模嫿ňC合型養(yǎng)老服務業(yè)政策支持體系。

　　養(yǎng)老服務業(yè)覆蓋眾多人口、涉及眾多產(chǎn)業(yè)，要取得大的發(fā)展，需要打出一套“組合拳”，提供長期穩(wěn)定的政策支持。

　　一是積極探索建立穩(wěn)定多元的投入鼓勵、引導機制。在加大財政投入的同時，深化社會資本進入養(yǎng)老服務領域改革。

　　二是制定出臺相關優(yōu)惠扶持政策并落實到位。盡快制定出臺優(yōu)惠扶持力度較大、操作性較強的優(yōu)惠扶持政策，通過政府補貼或購買服務、財政貼息貸款、稅收減免等方式刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　三是全力推動養(yǎng)老用地規(guī)劃落實。將養(yǎng)老機構和新建社區(qū)養(yǎng)老服務用房的用地指標像教育用地一樣列為公益用地，統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；鼓勵利用空置廠房、倉儲用房、醫(yī)院、辦公樓等存量房產(chǎn)和土地興辦養(yǎng)老機構。

　　四是建立科學合理的價格形成機制。推行養(yǎng)老機構服務質(zhì)量資質(zhì)評估與價格核定掛鉤辦法，按照服務項目、質(zhì)量、成本、績效、第三方評估意見，由養(yǎng)老機構根據(jù)市場需求核定價格，并報價格主管部門備案。

　　五是建立支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的保險制度。支持建立養(yǎng)老機構責任保險和老年人意外傷害保險制度，提升養(yǎng)老機構應對經(jīng)營風險的能力，促進養(yǎng)老機構健康發(fā)展。建立長期護理保險制度并將其納入社會保險體系，與醫(yī)療保險等制度有機結合。

　　（五）深化管理體制改革，推進配套體系建設。

　　一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府部門養(yǎng)老服務的管理職能，加大行業(yè)監(jiān)督檢查和考核力度。

　　二是建立完善綜合性養(yǎng)老服務質(zhì)量評價指標。抓緊實施機構養(yǎng)老服務標準，抓緊制定城鄉(xiāng)社區(qū)照料中心等級評定辦法，由主管部門及時進行資質(zhì)評估；委托獨立的第三方專門機構，對老年人進行健康狀況評估，作為能否進養(yǎng)老機構以及進入后因健康糾紛進行仲裁的重要依據(jù)，做到規(guī)范“正門”，堵住“后門”，杜絕“邪門”。

　　三是建立健全老年群體信息資料系統(tǒng)。建立健全老年人管理數(shù)據(jù)庫、居民健康檔案數(shù)據(jù)庫，依托社區(qū)摸清老年人健康和身體狀況底數(shù)。在此基礎上，鼓勵發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”的智慧養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。

　　（六）激發(fā)社會力量，推進養(yǎng)老服務業(yè)市場化發(fā)展。

　　一是大力強化居家養(yǎng)老服務平臺建設。按照老年人口集聚程度不同，加快建設覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務照料中心。

　　二是在養(yǎng)老模式上推動醫(yī)養(yǎng)資源深度融合。首先，從政府管理權限上，民政部門和衛(wèi)生部門要率先解放思想，加強協(xié)調(diào)，大膽創(chuàng)新。一方面，鼓勵更多醫(yī)療衛(wèi)生、護理康復、社會工作等專業(yè)機構進入養(yǎng)老服務領域。打通醫(yī)療機構老年病床、養(yǎng)老機構床位和居家養(yǎng)老之間的銜接通道。另一方面，鼓勵養(yǎng)老機構設立和完善醫(yī)務室，簡化相關的審批手續(xù)，適當放寬許可條件。

　　三是推行政府職能轉(zhuǎn)移項目和購買服務清單公布制。加大政府購買服務力度，盡快制定并公布政府職能轉(zhuǎn)移項目、向社會組織購買服務的清單和時間表，快速動態(tài)地向社會傳遞需求信息。

　　四是積極培育養(yǎng)老服務業(yè)的新興業(yè)態(tài)。制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，分層分類進行引導，在有條件的地方謀劃成立養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)園區(qū)；加快開發(fā)老年健康服務產(chǎn)品和老年用品用具等。

　?。ㄆ撸┘涌祓B(yǎng)老專業(yè)人才培養(yǎng)和機構培育，著力提升服務質(zhì)量。

　　一是加快專業(yè)人才培訓步伐。加大對養(yǎng)老服務人才學歷教育的政策支持力度，在專業(yè)建設、師資培訓、招生就業(yè)等方面制定并落實相應的優(yōu)惠政策。

　　二是探索實踐互補型社會互助體系。鼓勵建立專業(yè)性老年服務志愿者隊伍，開展經(jīng)常性培訓，提升志愿者隊伍的專業(yè)化服務水準；建立激勵機制，對志愿者、銀齡互助等助老行為，積極探索“時間儲蓄銀行”、優(yōu)先入住優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機構等方式，動員更多社會力量加入養(yǎng)老服務行列。

　　調(diào)研組成員名單

　　張寶文全國人大常委會副委員長、民盟中央主席

　　林智敏中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部副部長、全國政協(xié)副秘書長

　　徐輝全國政協(xié)常委、副秘書長、民盟中央副主席

　　鄭功成民盟中央社會委員會主任、中國社會保障學會會長

　　何文炯浙江大學社會科學研究院副院長

　　丁建定華中科技大學社會學系主任

　　陳雙湖北大學綠色人居發(fā)展中心主任