京津冀地區(qū)歷史上就是生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域,區(qū)域內(nèi)平均森林覆蓋率23.65%,綠色空間布局不盡合理。水資源匱乏,人均水資源低于國際公認(rèn)的500立方米極度缺水標(biāo)準(zhǔn),是我國缺水最嚴(yán)重的地區(qū)之一,同時又是我國水污染最嚴(yán)重的區(qū)域之一。

根據(jù)國家環(huán)保部發(fā)布的全國74個城市空氣質(zhì)量狀況,2014年京津冀地區(qū)13個地級及以上城市,有11個城市排在全國污染最重的前20位。超標(biāo)天數(shù)中以細(xì)顆粒物污染為首要污染物,區(qū)域內(nèi)PM2.5細(xì)顆粒物污染年均濃度平均超標(biāo)1.6倍以上。存在問題分析:

家底薄弱發(fā)展方式

發(fā)展階段體制機制

生態(tài)環(huán)境本底脆弱

京津冀地區(qū)自然條件本底脆弱。在水方面,京津冀地區(qū)降水80%集中在6月-9月,其他月份干旱少雨,干旱成為京津冀最為常見的自然災(zāi)害。在氣方面,京津冀平原西北被群山環(huán)抱,東臨渤海灣,特殊的地形和風(fēng)向條件使大氣擴散能力不足,本地污染物不易擴散,外部污染物易滯留堆積。在土方面,一是北部沙漠正在南移。我國渾善達(dá)克沙地,距北京僅200公里,是京津冀地區(qū)的主要風(fēng)沙源;二是由于河道斷流、盜采砂石,河床沙化日益嚴(yán)重;三是由于平原區(qū)地下水過度超采,地下沙漠化日益顯現(xiàn)。

發(fā)展方式與稟賦條件不相適應(yīng)

京津冀生態(tài)環(huán)境顯現(xiàn)的“城市病”,歸根到底是生態(tài)環(huán)境意識薄弱,社會經(jīng)濟發(fā)展方式與生態(tài)環(huán)境稟賦條件不相適應(yīng)。高強度的土地開發(fā)減少了綠地和濕地,形成日益擴大的城市熱島效應(yīng);城市布局過度集中、能源過度消耗、水資源過度開發(fā)、污水肆意排放、交通擁堵、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、單純追求GDP等,超出了水資源、水環(huán)境、大氣的承載能力,是造成京津冀生態(tài)環(huán)境惡化的主導(dǎo)原因。此外,還要防止京津冀協(xié)同發(fā)展過程中人口疏解、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城市群擴大和交通一體化等帶來新的環(huán)境問題和生態(tài)壓力。

發(fā)展階段帶來目標(biāo)和行動差異

盡管三地關(guān)于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的認(rèn)識是一致的,但是在目標(biāo)和行動上依然存在差異。生態(tài)環(huán)境問題的根源在于經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾沖突。一方面,京津冀地區(qū)正處在加速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的過程中,區(qū)域內(nèi)全年燃煤高達(dá)13億噸,占全國煤消耗量的三分之一,水泥、鋼鐵、煉油、石化等高污染企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大。另一方面,京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯,不同的發(fā)展階段帶來不同的發(fā)展訴求,在京津冀協(xié)同發(fā)展中呈現(xiàn)出北京“要生態(tài)”、天津“要產(chǎn)業(yè)”、河北“要交通”的突出訴求。

聯(lián)防聯(lián)治體制機制還不完善

目前,三地都已形成各自的主體功能區(qū)規(guī)劃,推進(jìn)本地區(qū)“多規(guī)合一”,但整個地區(qū)尚未出臺以生態(tài)資源承載力為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃。需建立協(xié)調(diào)機制實現(xiàn)跨界密切合作,通過政策、制度平衡各方利益,通過產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)保持全社會行動一致。建議:

統(tǒng)一認(rèn)識合作治理

先行先試強化參與

重視京津冀綠色發(fā)展理念的協(xié)同

1. 重視生態(tài)政績觀念

以綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為共同目標(biāo),盡快研究出臺禁、限、調(diào)、轉(zhuǎn)、升產(chǎn)業(yè)目錄,大力發(fā)展綠色經(jīng)濟,加快實現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色化。三地應(yīng)將綠色理念落實在政策中,用政策推動綠色發(fā)展的協(xié)同,盡快搭建有利于產(chǎn)業(yè)協(xié)同與互動的管理平臺、政策平臺。三地各層級行政管理部門應(yīng)樹立生態(tài)政績觀和生態(tài)效益觀,以問題為導(dǎo)向,分層次、分步驟地推進(jìn)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護,并明確京津冀生態(tài)環(huán)境保護的近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)。

2. 重視生態(tài)規(guī)劃目標(biāo)

京津冀協(xié)同發(fā)展要做到生態(tài)規(guī)劃先行,不僅要堅持一張圖(統(tǒng)一規(guī)劃),還要堅持一條線(生態(tài)紅線)和一本賬(自然資源資產(chǎn)負(fù)債表),而且在交通一體化和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展中同樣要以生態(tài)文明為導(dǎo)向,以地區(qū)生態(tài)承載力和環(huán)境容量為依據(jù)進(jìn)行布局和調(diào)整。當(dāng)前應(yīng)在三地實現(xiàn)各自“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上,共同研究編制京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同建設(shè)的中長期發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)、統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一劃定生態(tài)紅線,明確生態(tài)環(huán)境布局,配套產(chǎn)業(yè)政策和生態(tài)補償機制。

3. 重視綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)環(huán)境問題的治本之策在于產(chǎn)業(yè)的綠色化。三地應(yīng)聯(lián)合國家有關(guān)部門協(xié)商制定統(tǒng)一的綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,形成京津冀綠色產(chǎn)業(yè)的共同目標(biāo),統(tǒng)一三地綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前應(yīng)提高新增產(chǎn)業(yè)門檻,明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單,尤其要對高耗能、高耗水、高污染項目說不,加大對現(xiàn)有存量的壓、轉(zhuǎn)、改,對于問題較大的要堅決關(guān)停。

4. 重視聯(lián)防聯(lián)治行動

京津冀生態(tài)環(huán)境治理需聯(lián)防聯(lián)治,在聯(lián)合行動過程中,應(yīng)注意處理好以下幾個關(guān)系:一是發(fā)展與保護的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、民生改善不是對立的,要充分考慮三地自然稟賦、發(fā)展階段和利益訴求的差異,實現(xiàn)全區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展共贏;二是內(nèi)部與外部的關(guān)系。統(tǒng)籌兼顧城市和鄉(xiāng)村、平原和山區(qū)、沿海和內(nèi)陸、工業(yè)污染和民生污染、本地污染與外來污染等問題,做到綜合決策、科學(xué)治理;三是科技引領(lǐng)與制度建設(shè)的關(guān)系。做到技術(shù)創(chuàng)新與制度建設(shè)并重,區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決既有賴于科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步,更需要體制機制的保障,應(yīng)以區(qū)域大氣污染防治和水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)為重要突破口,健全生態(tài)環(huán)境保護機制,尤其是環(huán)境預(yù)警和應(yīng)急機制,率先建立體現(xiàn)源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、事后嚴(yán)懲的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,成為全國生態(tài)修復(fù)、環(huán)境改善的示范區(qū)。

合作治理,擴大生態(tài)容量

1. 協(xié)同做好水資源保護和水環(huán)境治理

堅持推進(jìn)“節(jié)水”和“潔水”工作。一方面要三地協(xié)同,加快節(jié)水型社會建設(shè)。強化水資源的制約因素,結(jié)合京津冀城市群未來發(fā)展的規(guī)模和布局形態(tài),堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的方向,合理確定開發(fā)邊界,科學(xué)設(shè)置開發(fā)強度,降低單位GDP水耗。另一方面,在全流域?qū)嵤┣鍧嵥袆?開展飲用水水源地保護、生態(tài)清潔小流域治理、中小河流治理等重點工程。三地共同實施最嚴(yán)格的水資源管理制度,推行河長制,嚴(yán)控水體污染物限排指標(biāo),提高河流水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。三地應(yīng)共建水資源保障安全體系,重要水源工程和河網(wǎng)實現(xiàn)互通互聯(lián),形成水資源保障和資金保障的長效機制。

2. 聯(lián)防聯(lián)治大氣污染,推廣清潔能源使用

一要合作攻關(guān),科學(xué)分析大氣污染成因。要深入開展二次細(xì)顆粒污染物形成機理以及污染源解析方法等研究,明確一、二次細(xì)顆粒物對霧霾形成的貢獻(xiàn)。二要重點做好機動車尾氣治理。加快區(qū)域內(nèi)老舊車、“黃標(biāo)車”的淘汰,加大對“黃標(biāo)車”的交通管控力度,做好限行執(zhí)法工作。提升用油標(biāo)準(zhǔn),京津率先統(tǒng)一實施機動車燃油國五標(biāo)準(zhǔn)。加快推進(jìn)實施北京大外環(huán)貨運通道高速建設(shè),減少車輛過境穿行的污染。加大各類新能源汽車推廣使用范圍和力度,優(yōu)化城市路

網(wǎng)特別是公交路線布局,在全社會大力倡導(dǎo)綠色出行。三要推動能源消費清潔化。除了控制煤炭消費總量、推廣煤炭清潔利用技術(shù)和擴大天然氣供應(yīng)范圍外,還要加快開發(fā)地?zé)崮?、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源。

3. 加強生態(tài)建設(shè),擴大生態(tài)空間

優(yōu)先參考國家主體功能區(qū)劃,對京津冀地區(qū)和整個海河流域的生態(tài)空間進(jìn)行重新區(qū)劃,分區(qū)分類型進(jìn)行保護和建設(shè)。堅持遵循本地區(qū)屬于灌草疏林地帶的植被分布規(guī)律,以節(jié)水型本土植被為重點構(gòu)建植被建設(shè)空間格局,針對水源涵養(yǎng)、水土保持、山地災(zāi)害防護等不同重點,進(jìn)行科學(xué)布局,打造通風(fēng)綠廊,促進(jìn)區(qū)域空氣流動。當(dāng)前要協(xié)同推進(jìn)張承生態(tài)功能區(qū)建設(shè),提升當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的蓄水保土功能。完成北京主城區(qū)與通州、大興、房山等新城之間的綠化隔離帶建設(shè),加快京津保中心區(qū)生態(tài)廊道的建設(shè),防止京津冀城市間連成一個更大的“餅”。

先行先試,加強生態(tài)文明制度建設(shè)

1. 積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護的法治化進(jìn)程

生態(tài)文明建設(shè)必須依靠法治,做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三地首先應(yīng)當(dāng)梳理、對接現(xiàn)有的法律法規(guī),修訂或廢除與生態(tài)文明和協(xié)同發(fā)展不相符合和不相適應(yīng)的條文;要加強生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的地方性法規(guī)的制定和協(xié)調(diào),嘗試跨地區(qū)的聯(lián)合或共同立法,如制定《京津冀地區(qū)清潔空氣法》等。針對《立法法》的修改可能帶來的立法的地方性(碎片性)和環(huán)境的整體性的矛盾,要通過制度創(chuàng)新減少和避免沖突和糾紛。在環(huán)境執(zhí)法方面,要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度,嚴(yán)格落實環(huán)保執(zhí)法責(zé)任制,加強環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接,保持對生態(tài)環(huán)境違法行為“零容忍”的高壓態(tài)勢。在司法聯(lián)動方面,應(yīng)以京津冀三地高級人民法院簽署的執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議書為契機,密切開展司法協(xié)作,合力破解執(zhí)行難,為京津冀協(xié)同發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務(wù)和保障。

2. 加快推進(jìn)京津冀區(qū)域生態(tài)補償和碳交易機制

一是構(gòu)建多元化的生態(tài)補償機制。三地應(yīng)在目前已構(gòu)建的公益林補償和斷面水環(huán)境生態(tài)補償基礎(chǔ)上,考慮設(shè)立統(tǒng)一的跨區(qū)域生態(tài)補償機制,統(tǒng)籌水環(huán)境補償、濕地生態(tài)效益補償、公益林補償、大氣污染防治補償?shù)软椖?。同時拓寬生態(tài)補償?shù)乃悸?不限于資金的轉(zhuǎn)移支付,也應(yīng)包括技術(shù)、智力、實物等的對口支援。二是構(gòu)建縱向補償和橫向補償相結(jié)合的立體生態(tài)補償機制,可考慮中央拿三分之一,三地按經(jīng)濟實力出資三分之一,社會籌資三分之一的模式設(shè)立區(qū)域生態(tài)補償專項基金,?？顚Ｓ?嚴(yán)格審計。共同爭取將北部生態(tài)發(fā)展帶納入中央財政支持的區(qū)域生態(tài)補償試點,加大對生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)的補償力度。鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過資源協(xié)商,實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。三是京津冀協(xié)同制定統(tǒng)一的生態(tài)補償?shù)胤叫苑ㄒ?guī)或政府規(guī)章,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一管理,尤其要注重以補償促發(fā)展,增強受補償?shù)貐^(qū)的“造血”功能,形成可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)。

3. 加快構(gòu)建“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同的生態(tài)創(chuàng)新機制

京津冀協(xié)同發(fā)展需要創(chuàng)新驅(qū)動,生態(tài)環(huán)境保護也不例外。要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和市場的決定性作用,推動京津冀地區(qū)聯(lián)合共享的生態(tài)文明“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同創(chuàng)新體系的建設(shè):大力培育和扶持各類生態(tài)文明研究機構(gòu),并擇優(yōu)作為政府的智庫;建立以企業(yè)為主導(dǎo),“政產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同的生態(tài)科技自主創(chuàng)新體系;通過產(chǎn)學(xué)研合作完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和生態(tài)工業(yè)園建設(shè),建設(shè)生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)“孵化器”,并建立“政產(chǎn)學(xué)研用”聯(lián)合培養(yǎng)生態(tài)環(huán)保人才機制,扶持“生態(tài)創(chuàng)客”的成長。

4. 構(gòu)建嚴(yán)格、統(tǒng)一的綠色考評體系和責(zé)任追究機制

京津冀地區(qū)應(yīng)率先試點示范綠色核算,根據(jù)主體功能區(qū)定位推行綠色GDP。重點是加快編制三地統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和建設(shè)生態(tài)資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫,將生態(tài)文明建設(shè)納入對各級政府和干部的績效考核,并作為重點考核內(nèi)容甚至一票否決。

加強京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督檢查,構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相互配合、形成合力的聯(lián)合督查機制。推行生態(tài)環(huán)保的黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)。實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度,加大環(huán)境審計力度,依據(jù)統(tǒng)一編制的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表,對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計,并建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。強化參與,完善信息公開和社會監(jiān)督

公眾參與是生態(tài)文明建設(shè)的基石。信息公開是公眾參與的前提條件。政府應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息,建立環(huán)境信息公開負(fù)面清單,除規(guī)定應(yīng)予保密的以外,要全部對公眾開放。發(fā)揮北京在信息技術(shù)特別是物聯(lián)網(wǎng)、云計算等方面的優(yōu)勢,牽頭建立跨區(qū)域、跨部門的生態(tài)安全、污染防控方面的數(shù)據(jù)共享、信息通報聯(lián)動機制,構(gòu)建互聯(lián)互通的環(huán)境信息大數(shù)據(jù)平臺,切實保障公眾的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。

在社會監(jiān)督方面,要積極推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測社會化改革,鼓勵公民個人和組織提供部分環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)事項,引入市場競爭,創(chuàng)新供給模式,整合利用各類社會資源,構(gòu)建多元化的環(huán)境監(jiān)測公共服務(wù)體系。政府應(yīng)為公眾、社會組織提供污染防治法規(guī)培訓(xùn)和咨詢,邀請其全程參與重要環(huán)保執(zhí)法行動和重大污染事件調(diào)查。要建立三地互聯(lián)的舉報制度,充分發(fā)揮“12369”環(huán)保舉報熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺作用,設(shè)立專項資金給予舉報人獎勵。通過公開聽證、網(wǎng)絡(luò)征集等形式,充分聽取公眾對重大決策和建設(shè)項目的意見。