據(jù)統(tǒng)計，全國沒有勞動能力，沒有生活來源，沒有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人（簡稱“三無”）的特困人員，多達５８０余萬人。此外，徘徊在“三無”邊緣而沒有統(tǒng)計在內(nèi)的特困群眾，尚無確數(shù)。如何救助特困人群，已成為我國扶貧攻堅的重點任務(wù)，更是關(guān)系全面建成小康社會目標(biāo)達成的關(guān)鍵步驟。

應(yīng)救盡救，應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)：政府職責(zé)義不容辭

２０１４年５月，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》實施，提出將農(nóng)村五保戶、城市“三無”群眾作為“特困供養(yǎng)人員”進行專門保障。截至２０１４年１０月，全國農(nóng)村五保人數(shù)為５３１．８萬人，享受城市居民最低生活保障的“三無”群眾５１．８萬人。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長左停說，當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)中高速增長新常態(tài)，而以現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化為特征的社會轉(zhuǎn)型仍未完成，“三無”特困人群在經(jīng)濟上沒有收入來源和勞動能力、社會心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于我們社會中最困難的群體。

長期以來，我國先后建立起農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市“三無”人員救濟和福利院供養(yǎng)制度，城鄉(xiāng)特困人員基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人員供養(yǎng)經(jīng)費基本來源于地方政府一般性財政轉(zhuǎn)移支付，而中央財政轉(zhuǎn)移在東、中、西部地區(qū)比例不同，導(dǎo)致地方政府支付水平參差不齊，特困供養(yǎng)對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)水平也差異很大。

“目前，各省份對特困供養(yǎng)對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異?！弊笸Ｕf，例如青海省將困境兒童（即“事實上無人撫養(yǎng)兒童”）納入特困人員供養(yǎng)范疇，湖南省尚未將困境兒童納入特困人員供養(yǎng)范疇，僅涵蓋在最低生活保障制度內(nèi)。

《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》明確，城鄉(xiāng)老年人、殘疾人以及未滿１６周歲的未成年人，同時具備無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)扶養(yǎng)義務(wù)人或者其法定義務(wù)人無履行義務(wù)能力的，應(yīng)當(dāng)依法納入特困人員救助供養(yǎng)范圍。

“應(yīng)救盡救，應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)是政府義不容辭的責(zé)任。”在左?？磥恚瑧?yīng)適度放寬特困人員的適用范圍、適當(dāng)增加特困供養(yǎng)對象的數(shù)量指標(biāo)，從實際困難的程度出發(fā)，把符合條件的特困人員全部納入社會救助供養(yǎng)范圍，保障他們的基本生活，為其構(gòu)建最后一道社會安全網(wǎng)。

集中供養(yǎng)率不足三分之一：特困人員生存現(xiàn)狀堪憂

在江西一家縣級養(yǎng)老院，８０多歲的袁奶奶經(jīng)常摔倒住院。作為農(nóng)村五保老人，盡管袁奶奶的住院費用政府全包，但住院期間的護理費敬老院沒有辦法承擔(dān)，醫(yī)院的護工太貴請不起，只能發(fā)動院內(nèi)的老人去照料。

據(jù)民政部統(tǒng)計，全國平均每１３名集中供養(yǎng)的“五?！睂ο髢H擁有１名工作人員。人員設(shè)施不足、維護經(jīng)費不足等因素導(dǎo)致很多農(nóng)村老人無依無靠、不救不活。

目前，我國特困人員救助供養(yǎng)形式分為在家分散供養(yǎng)和在當(dāng)?shù)氐墓B(yǎng)服務(wù)機構(gòu)集中供養(yǎng)。盡管全國３萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)自建（或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共建）有一個特困老人供養(yǎng)機構(gòu)、每地（市）建有一個特困兒童供養(yǎng)機構(gòu)和重癥殘疾人供養(yǎng)機構(gòu)。截至２０１４年底，全國有面向供養(yǎng)老人和殘疾人的床位數(shù)３９３４３９０張、面向收留兒童的床位數(shù)１０２１７４張，擁有服務(wù)人員２６０余萬。可現(xiàn)實卻是我國特困人員集中供養(yǎng)率不到三分之一。

“敬老院里低齡老人照顧高齡老人是一種理想模式，但是由于條件有限、額外勞動，導(dǎo)致有些低齡老人不愿意住進養(yǎng)老院?！币晃换鶎庸B(yǎng)機構(gòu)的工作人員告訴記者，而且，由于護理力量不足，失能和未失能老人在集中供養(yǎng)意愿上結(jié)構(gòu)性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之門外?！?/p>

針對此，《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》明確供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法辦理法人登記，并按照一定比例配備工作人員，強化托底保障能力，為特困人員提供基本救助供養(yǎng)服務(wù)。

左停認(rèn)為，政府應(yīng)創(chuàng)辦一批有較好救助服務(wù)能力的中心供養(yǎng)機構(gòu)，使其作為支點發(fā)揮好“杠桿性”的救助作用，也可以引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。對于供養(yǎng)機構(gòu)的實際負(fù)責(zé)人（或法定代表人）應(yīng)納入編制，以強化責(zé)任和激勵。對于在編的工作人員的工資應(yīng)該單獨納入地方財政預(yù)算。開展專門針對集中供養(yǎng)機構(gòu)的醫(yī)療保險項目（如長期護理保險），為失能、半失能、智障人員長期醫(yī)療護理提供穩(wěn)定的資金來源。此外還應(yīng)加大困境兒童的臨時救助力度。對于不符合孤兒審批條件，生活處于極端貧困的困境兒童，也可以認(rèn)定為“事實上無人撫養(yǎng)兒童”給予臨時生活補貼，緩解其在生活和求學(xué)中所面臨的壓力，保證其健康成長。

創(chuàng)新管理：讓“精準(zhǔn)扶貧”早日造福特困人群

專家認(rèn)為，從貧困深度來看，特困群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來保障其基本生活、醫(yī)療和住房需求，而且挑戰(zhàn)更大的，對這部分群體不是簡單的轉(zhuǎn)移支付就能解決他們的需求，他們中的相當(dāng)部分還需要具體的生活照料服務(wù)。這也是精準(zhǔn)扶貧的應(yīng)有之義。

２０１５年下半年，青海省決定在黃南、果洛、玉樹和海南藏族自治州開展農(nóng)牧區(qū)困難老人代養(yǎng)服務(wù)試點工作。代養(yǎng)服務(wù)的主體是縣級人民政府民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，通過向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，委托第三方為農(nóng)牧區(qū)困難老年人提供的基本居家養(yǎng)老服務(wù)，包括以日間探視為主要內(nèi)容的日間照料服務(wù)，以幫助老年人餐飲或代為購買餐料為主要內(nèi)容的助餐服務(wù)，以尋醫(yī)問藥為主要內(nèi)容的助醫(yī)服務(wù)，以洗衣、助浴、保潔為主要內(nèi)容的助潔服務(wù)，以代為購買日常生活用品和代為辦理一般事務(wù)為主要內(nèi)容的代辦服務(wù)，以及精神慰藉、安全守護等居家養(yǎng)老服務(wù)，以滿足困難居家老人基本的日常生活照料服務(wù)需求。

這種創(chuàng)新管理方式打破了分散供養(yǎng)的特困人群長期處于棄養(yǎng)、半棄養(yǎng)狀態(tài)的困局。左停認(rèn)為，政府應(yīng)積極試驗社區(qū)分散供養(yǎng)或第三方寄養(yǎng)等模式，形成可考核的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。在有條件的社區(qū)，應(yīng)通過購買社會服務(wù)滿足其基本的日常生活照料服務(wù)需求。

但是，專家強調(diào)，社會管理創(chuàng)新的前提是投入保障。國家對于特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)早已作出規(guī)定，一般為當(dāng)?shù)厝司钕M支出的８０％左右。但實際上我國大部分地區(qū)尚未達標(biāo)，不少地方供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)甚至只有當(dāng)?shù)厝司钕M支出的３０％多。

《國務(wù)院關(guān)于進一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的意見》不僅對資金保障的各級政府職責(zé)明文列出，也對社會參與提出方向引導(dǎo)。（完）