新華社布魯塞爾４月７日電新聞分析：歐盟整改難民庇護(hù)政策前景并不樂觀

新華社記者孫奕

歐盟委員會６日決定，著手修訂以《都柏林協(xié)定》為核心內(nèi)容的難民庇護(hù)政策，以減輕希臘、意大利等“前線國家”的難民潮壓力。專家認(rèn)為，盡管這是歐盟直面政策漏洞的積極改革方向，但歐盟內(nèi)部分歧較難調(diào)和，決策程序繁復(fù)，落實(shí)效力恐要打折扣。

歐委會建議，改革的選項(xiàng)一是廢除原先難民在赴歐“首站”申請避難的規(guī)定，改由歐盟統(tǒng)籌安排，把難民按比例分配到歐盟成員國；選項(xiàng)二是保留原有“首站”申請避難規(guī)定，但增設(shè)“公平校正機(jī)制”，一旦難民人數(shù)超出警戒值，便由歐盟出手把部分難民分配到其他成員國。

作為整改重點(diǎn)，規(guī)定避難者申請庇護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的“都柏林體系”再次走向臺前。該體系確立了歐盟成員國審批避難申請的標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制，體系核心是１９９０年在愛爾蘭首都都柏林簽署的《都柏林協(xié)定》。

經(jīng)過兩次修訂，現(xiàn)行《都柏林協(xié)定》的核心內(nèi)容在于，避難者只能在入境歐盟的第一個(gè)成員國申請庇護(hù)，而這個(gè)成員國必須承擔(dān)避難者接待、難民資格審核等一系列責(zé)任。

去年夏天以來，通過地中海和巴爾干通道進(jìn)入歐盟的難民數(shù)量激增，對希臘、意大利等歐盟“前線國家”造成巨大壓力。然而，很多難民并不想在“前線國家”申請庇護(hù)，而是向往待遇更好、對待難民較為開放包容的德國及北歐國家，導(dǎo)致“投機(jī)避難”情況嚴(yán)重。

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授王義桅分析，改革建議的方向是好的。但一般來說，歐盟很多想法好是好，但落實(shí)起來往往打折扣、拖延或不了了之。

王義桅認(rèn)為，現(xiàn)在２８個(gè)歐盟成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一致，競爭力有差異。以“前線國家”希臘為例，希臘本身面臨嚴(yán)重債務(wù)危機(jī)，缺乏足夠的金錢和精力接收避難者；捷克、波蘭等中東歐國家擔(dān)心難民影響本國民眾就業(yè)，在宗教、社會融入上對難民也有看法，所以很難配合協(xié)調(diào)攤派難民；而德國、北歐國家經(jīng)濟(jì)預(yù)期較好，也需要?jiǎng)趧恿?，所以對難民往往開出較優(yōu)惠條件。

他表示，難民危機(jī)自去年爆發(fā)以來，歐盟內(nèi)部對難民政策分歧不斷?，F(xiàn)在歐委會再提改革建議，不少國家甚至已經(jīng)厭倦了。

事實(shí)上，根據(jù)歐盟決策程序，從建議提出到成員國最終履行落實(shí)，往往歷時(shí)漫長。這次歐委會提出的建議將于４月２１日在成員國內(nèi)政部長例行會議上討論。其后，歐委會需在夏季之前拿出最終正式建議草案。接下來，歐盟成員國首腦需要進(jìn)行協(xié)商，決定是否將建議方案提交歐洲議會表決。由此可見，改革方案推進(jìn)前景“關(guān)卡重重”，未來每一次磋商都將是成員國討價(jià)還價(jià)的“舞臺”。

去年以來，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人就難民問題召開的會議有１０多次，出錢出力的倡議也不勝枚舉，可實(shí)效總是乏善可陳。去年５月，歐盟提出難民轉(zhuǎn)移“配額制”，但這一提議在拖延近４個(gè)月后才勉強(qiáng)通過，成員國答應(yīng)兩年內(nèi)轉(zhuǎn)移安置總計(jì)１６萬名難民。但最新數(shù)據(jù)顯示，被轉(zhuǎn)移安置的難民也就１０００人左右。

王義桅說，歐盟領(lǐng)導(dǎo)力往往需要英法德三大國帶動和協(xié)調(diào)。但英國目前和歐盟關(guān)系若即若離，甚至要公投脫歐；以往較有擔(dān)當(dāng)?shù)牡聡?，對難民接受程度較大，帶有吸引勞動力紅利的私心，和不少國家意見相左，在難民危機(jī)中反而成為詬病的對象；其他國家的民粹主義也有上升趨勢。

他說，歐洲難民危機(jī)的根源是敘利亞等西亞北非國家的動蕩局勢。盡管敘利亞政治和解進(jìn)程并不以歐盟意志為轉(zhuǎn)移，但歐盟和有關(guān)國家必須持續(xù)在推動地區(qū)穩(wěn)定上真正拿出誠意和有效手段。

“總體來看，歐盟領(lǐng)導(dǎo)力在下降。解決難民問題光靠攤派，沒什么效力。要在歐盟內(nèi)部凝聚共識解決難民危機(jī)，未來挑戰(zhàn)依然嚴(yán)峻?！彼f。

歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，２０１５年，逾１２０萬人在歐盟２８個(gè)成員國首次申請避難，人數(shù)是２０１４年的兩倍多。